关于新形势下转变乡村职能　　促进农村经济发展的调查

　在中央一号文件出台尤其是“一免两补”政策实施的大背景下，适应新形势、新任务的要求，加快改变乡村工作职能是当前各级党委政府迫切需要回答的课题。最近，我们对此进行了专题研究。
　　面对新形势：农村工作显现出诸多的不适应
　　在调查中感到，通过近几年调整产业结构、发展市场经济的锻炼，全县乡村干部在转变工作职能、驾驭市场经济、服务群众等方面都有了新的进步。但在落实中央一号文件和“一免两补”政策的过程中，面对突如其来的形势变化，农村乡镇党政组织职能、乡村干部思想观念和工作作风等方面显现出来诸多的不适应。
　　1、对农业和农村工作的新形势缺乏准备，思想观念不适应。主要体现在五个方面：一是存在畏难情绪，工作积极性不高。许多干部总是感叹乡村经费缺口难解决，历史债务难化解、人地矛盾难处理、农村公益事业难开展。迎难而上、创造性开展工作的主动性不高。二是陷于传统工作方式不能自拔，缺乏转变作风的主动意识。大多数乡村干部对以催、管、要为主的工作方法念念不忘，谈到如何管理农民振振有辞，而一谈到如何服务农民则束手无策。三是观念保守，思想不够解放。部分乡村干部对开创工作新局面没有创新意识，又不善于学习借鉴外地的先进经验，老方法不管用、新方法不会用的问题尤为突出。四是“等、靠、要”的思想严重，感到无事可干或有事难干。有些干部认为税费收缴等硬任务少了，担子轻了，工作自然好干了。也有的认为当前人地矛盾化解、历史债务处理等工作一件比一件难办，只好一味等上边出政策、给扶持，没有攻艰克难的思路和招数。
　　2、对集中显现的各种矛盾化解不力，应对招数不适应。在当前经济领域中，最尖锐、最突出的矛盾主要有三个：一是人地矛盾突出。大体可分为八大类。（1）一轮土地承包时举家搬走，未参与二轮土地承包的农户回来要地。（2）二轮土地承包时因欠款、超生外逃，未分给承包田的农户回来要地。（3）二轮土地承包时，部分农户因欠款，所分土地被村上收回，或当时少分了承包田。（4）机动地超标准或长期发包引发纠纷。（5）土地补偿问题引发。（6）“两工”及欠款计息引发。（7）土地流转不规范引发。（8）其他问题引发。有些乡镇虽然对在这些矛盾进行了研究和梳理，但还没有成熟的化解招数。二是乡村债务负担沉重。全县乡村因过去兴办企业，互助基金会转嫁，改建、新建办公用房，兴办社会公益事业，村集体开展达标竞赛，为完成各项急难新任务搞优惠补贴，为有关部门垫付税费以及管理混乱等造成举债。全县乡镇政府净负债1.2亿元，平均每个乡镇负债797.5万元。村级债务总额4.3亿多元，平均每村负债216万元。对于这些债务问题，一些乡镇被动等待国家出台债务豁免政策。三是大部分村级经济脆弱不堪甚至崩溃。目前，全县资不抵债的村已达111个，占全县现有行政村的67%。由于前些年一些村低价出售林地、闲置资产和承包田来化解村级债务，使原有的集体资产所剩无几。“一免两补”政策实施以后，乡村集体的经费缺口加大，全县乡村如要满足工作的正常运行，需要办公费、燃修费等经费1490万元，即使上级给了转移支付，还有830万元的经费缺口。这种薄弱甚至已经崩溃的乡村集体经济，根本满足不了经济发展和办社会事业的需求。
　　3、对新时期群众工作特点把握不准，组织和发动群众的手段不适应。乡村干部普遍反映，“一事一议”办法执行起来难度特别大。尤其是兴修水利、植树造林、维修校舍、修路架桥等社会公益事业，常常是部分农民顶着不办而无法实施。个别村干群关系甚至达到了对立对抗状态。分析其中的原因，一方面是一些农民素质低所致，只强调个人权益而忽视集体权益，只强调当前利益而忽视长远利益。另一方面是村干部组织发动群众的方法僵化，尤其是新出台的政策掌握不到位，宣传解释不到位，特别是用过去那些罚工罚款、收回承包地等经济手段来管理约束农民实施村级事务和兴办集体公益事业不灵了，就无计可施。
　　4、对群众亟需优质高效全方位服务的要求难以满足，服务意识和方法不适应。一方面，有些干部的服务工作与群众的需求对接不上。不注重去研究解决新形势下农民随着政治、经济等权益的扩大而日益强烈的服务需求，工作还仅限于传达一下会议精神，宣传宣传政策，跑一跑贷款等浅层次水平上，服务深度、广度、力度不够。另一方面，由于政策调整，过去那些通过无偿使用机动地、减免税费、给补贴等服务农民的方式，不再有效或无法再用。
　　5、对国家、集体、个人利益格局的新调整应对迟缓，用市场化手段解决问题的能力不强。中央一号文件以及“一免两补”政策的出台，经济利益分配向农民倾斜，使农民得到了实惠，但一些乡村的可用财力大大减少，国家安排的农业税改转移支付又不能充分满足基层需要。多数乡村因有限的财政收入、巨额的债务包袱，无法保证人员的正常开支。一些乡村“黑地”等问题的暴露，加上农村“两工”的取消，使乡村事务和公益事业难以运转行。对此，很多乡村组织和干部感到茫然无策，对招商上项目、活化机制搞有偿服务、创办农村经济合作组织，显得很为难，更不会利用市场化手段来解决公益事业难办的问题。
　　适应新形势：彻底转变乡村工作职能，提高驾驭市场经济的能力
　　“一免两补”政策的实施，可以说是中国农村继土改、合作化、家庭联产承包后的又一次深刻变革。对乡村的管理职能、工作方式和领导作风等都提出了新的更高的要求。要适应这一新的形势，必须按照十六届四中全会精神，切实加强乡村领导班子执政能力建设，努力提高驾驭市场经济的能力。
　　1、着眼提高执政能力，建设精干高效的党员干部队伍。一要以项目开发和服务能力为标尺，拓宽选人用人视野。选用干部，要注重看在做大做强主导产业上有没有思路，在加快项目开发上有没有招法，在复杂形势下能不能够有效组织群众打开工作局面。可以发挥“县校合作共建”优势，引进一批科技领导型人才到县乡兼职；借助“村村大学生”计划的落实，向村级充实一批有知识的优秀人才；同时加大县乡干部下派和在创业能人中选人力度，也可以探索在离乡创业的成功人士、企业家中选人兼任村级干部，既引才、引智又引项目。二要以提高干部素质为目的，创新干部培训手段。要通过借鉴引导实现思维转型。创造条件组织乡村干部外出参观考察，让先进地区的经验做法引导干部从原来的思维定势中解脱出来，促使干部在探索新的领导方式和开发项目上敢闯、敢试。县委组织部组织18名项目开发型村党支部书记参加哈洽会、参观省农科院科技财贸区，使他们受到了很大启发和教育，一些支部书记已开始着手研究开发新项目。可采取请进来来讲的方式，聘请有发展理念和农村实践经验的专家、学者传授市场营销、项目建设、产业化理论、新暑期农村政策等相关知识。可采取走出去学的方式，选送部分干部到哈工大、省农科院等科研院校和外埠培训基地进行中长期培训。我县首批近60名赴哈工大学习的领导干部得到了很大收益。可采取派下去训的方式，抽调专业干部深入乡村开展新时期农村工作普及性教育，使乡村干部能力素质得到革新性提高。要通过实践锻炼实现能力提高。可以探索保留干部职级、按比例发放工资，鼓励干部赴经济发达地区进行2至3年务工，使干部带回新的思维观念和先进的工作方式方法，引进资金、项目和技术。三要以激发干部在开展农村工作上充分发挥作用。要详细制定领导干部实绩考核方案和考核实施细则，用工作实绩反映干部业绩，确定干部去向。业绩突出的，要给政治待遇，上挂乡镇副职；给生活待遇，对子女就业上学优先安排和建立退休基金或养老保险等制度，激发他们干事创业的积极性。同时，制定乡村不合理干部认定标准和处理办法，疏通下面的渠道。四要以解决冗员过多、人浮于事问题为重点，深入推进乡镇机构改革。采取“定标选人、竞争上岗”的办法，裁掉富余人员。鼓励和支持下岗干部优化组合，参与创办产业和发展致富项目，进而解决好“人往哪里走，钱从哪里来”的问题。五要以提高党员队伍凝聚力和战斗力为着力点，在发挥党员先锋模范作用上多下功夫。要组织和鼓励有能力的党员领办创办各业致富联合体和党群共建股份合作公司、各类协会和中介组织，在带领农民发展项目、进军市场和为农民提供有效服务上发挥突出作用。要提高贫困党员带头致富和带领群众致富的能力，加大“双培工程”实施力度，尽快使党员队伍成为促进农村稳定和产业发展的重要力量。
　　2、要着眼转变工作职能和作风。探索新形势下发挥乡镇党委、政府作用的新途径。一是要积极鼓励兴办各类协会和中介组织。一方面，在创办主体上要坚持多轮驱动、多元创建的原则，不论什么人、什么组织，只要能办起来，就应鼓励去办，允许来办。各乡镇和相关部门要通过党员干部领办、典型大户带动办、乡土人才创办、农民群众自发办等途径，进一步壮大协会和中介组织的主体力量。另一方面，在创办类型上要坚持多领域、多模式的原则，综合考虑本地的资源优势、经济条件和群众生产经营习惯等因素，积极创建加工型、销售型、科技型、服务型等机制灵活的专业协会和中介组织。二是要大力创建示范引带服务载体。可充分借鉴祯祥镇“实体+服务”运作模式兴办事业服务中心的做法，探索实行承包制、股份制、合同制等形式创办“园区+服务”、“基地+服务”、“典型+服务”等多种模式的示范引带服载体，增强示范、服务和组织群众的功能。三是要扶持壮大龙头企业。要注重开发建设一些对农民增收拉动大、对财政贡献大、发展前景看好的龙头企业，致力走好依托资源建设龙头、依靠龙头搞服务的路子。德胜乡在万寿菊加工厂这一龙头企业的牵动下，今年共种植万寿菊2。8万亩，占全县万寿菊总面积的42%，可为种植户创收1400多万元。四是要鼓励党员干部带头探索发展新的致富项目。要继续通过发展型班子创建、项目开发型村支部书记队伍建设等活动，鼓励广大党员干部敢跑项目，敢于率先试验示范。要把党员干部负责的产业、项目发展的成效与各自的政治荣誉和经济利益紧密挂钩，并探索入股经营等形式，连接好干部切身利益与产业发展之间的紧密联系。
　　3、要着眼提高农民素质，加强对农民的宣传、教育和引导。发展农村经济，当务之急是教育农民、改造农民。一是要提高农民的法律意识。要发挥司法部门的职能作用，定期组织农民学习法律法规。在开展“科普之冬”等培训活动时，要适当确定一些法律法规的培训内容，使农民法制观念和科技素质同步提高。二要提高农民的科技意识。要充分发挥县农业技术推广中心和各乡镇事业服务中心的职能作用，借鉴祯祥镇组建服务中心、兴办科技示范园区、成立科技协会等经验，大力发展民间科技服务组织，通过专家讲座、科技致富典型引带、专业技术培训和组织农民参观典型现场等手段，强化对广大农民的科技培训。三是要增强农民的市场观念。要引导农民舍得投入，购置必备的通讯和网络设备，善于通过电话、互联网等媒体捕捉市场信息。组织农民参加省内外的经贸活动，帮助他们树立强烈士墓的品牌观念、自我推销意识、产品包装意识，由浅入深地掌握商业谈判的方法和技巧，从而在观念和行动上真正进入市场。四是要增强农民兴办公益事业的责任感。县乡人大、组织和民政部门要在深入调研论证的基础上，完善村民代表议事会管理机制，提高“一事一议”成效，鼓励农民出资出劳，大力兴办公益事业。
　　4、着眼改善乡村管理体制，充分发挥法治和村民自治作用。要加快农村工作法治化进程，充分发挥法治和村民自治作用。要加快农村工作法治化进程，充分发挥法治在农村社会关系调整中的引导、规范和保障作用，让法治统统领基层民主政治建设、服务农村经济社会发展，真正建设法治乡村。要充分发挥村民自治作用，让农民实现自我教育、自我管理、自我服务和自我约束。对事关农户之间、农户与集体之间有关权益和事关公共利益和事业的大事大项，基层党组织要注重指导村民自治组织制定和遵守村规民约，经形成新的农村管理秩序。