税收执法责任制完善刍议

税务机关作为国家重要的执法部门，建立并推行执法责任制是贯彻依法治国基本方略，切实促进依法行政的重要措施。税收执法责任制的建立和实施，目的之一就是要强化税收执法权的监督，对在税收执法活动中存在的一些不正之风从源头上予以防堵。在目前我国还不具备彻底解决腐败和官僚主义的宏观性的体制条件下，着力从微观权利方面解决具体权力行使过程中的制约问题，对税权具体行使过程的制约作用显得尤为重要，它是在新形势下对税收执法权进行监督的一种尝试。

近几年来税收执法责任制的推行，不仅促使各级税务机关增强了法制观念，提高了领导依法决策、依法管理的能力，实现了领导方式和管理方式的转变；不仅严格规范了税务部门的执法行为，促使执法人员增强了责任意识，严格了依法办事，而且有利于各执法机关纠正执法中的随意性，提高运用法律手段管理经济和社会事务的能力，有利于制止滥用权力和腐败现象的发生，也有利于执法相对人依法维护自身的合法权益。因而执法责任制的推行，在推进依法行政、规范执法、监督制约、保障权益等方面起到了重要作用，但由于执法人员素质不一、执法环境不同等各种因素的影响，在如何加强内外监督、如何考评执法责任、如何执行过错追究等方面还面临诸多现实问题。现笔者就这些方面，通过在基层征管一线的调查谈些肤浅看法并引发一些思考，旨在抛砖引玉，使税收执法责任制更趋健全和完善。

一、当前存在的主要问题　

（一）人的因素：

一是执法不严，随意性较大。执法必严，是落实执法责任制的中心环节。少部分税务机关及税务干部由于业务不熟，对法律、法规、规章的了解、掌握不深不透，加之运用的不熟练，从而怕纳税人提起税务行政复议和行政诉讼，“怕打官司”，不敢从严执法，故在税收执法中心存顾虑、缩手缩脚，导致税收执法不到位；有的执法人员执法道德水平还有差距，法制观念和服务观念淡薄，对违法行为或者视而不见，或者处理过宽，或者变通处理，不公正的行政执法，致使纳税人对税法的自觉服从留有空间，客观上制约了公民纳税意识的提高。现有执法水平的窘况，对规范税收执法产生了阻力。

二是部分领导（尤其是一把手）对税收执法责任制的重视程度尚不够。不同程度地存在讲起来重要，做起来次要，落实起来不要的现象。执法责任机制和执法过错责任追究制度成了聋子的耳朵－－摆设，这导致了税务干部只感受到了推行过程中的“雷声”而看不到落实制度的“雨点”，在税收执法过程中只有压力而无动力，税收执法权难以真正得到有效规范。

三是纳税人怕“告官”心理制约了税收行政执法责任制的实施。“人微言轻”、“民不与官斗”是中国历史的传统积淀，“法律面前的人人平等”与现实行政执法中的“不对等”关系使纳税人在税收行政案件中往往处于弱者地位，即使胜券在握，也会由于种种顾虑，不敢进行复议和诉讼而私下和解，甚至忍气吞声，不仅助长了个别单位和个人的“老大”思想，更使执法有过错的单位及个人逃脱了责任追究。

（二）执法责任制度本身的缺损：

一是税收执法依据不统一、不完备，表现为税收法律体系不完备，立法不健全，效力级次低，补充规定多且杂，既有“无法可依”的窘况，也有“依法打架”的尴尬。

二是征管体制改革仍须不断完善。部门之间的合作与协调始终不尽人意，工作环节增多，手续变杂，工作量增大；部分责权分离，有权的无责，无权的有责，权力和责任互相交叉，相互推诿扯皮。

三是执法责任难以界定，表现为该做的不做或做不好，不该做的却做了，存在“越值”的现象，甚至将纳税人的义务也揽进税务岗位责任，如小规模纳税人达到一般纳税人标准认定的申请，将“告知”作为税务机关的一项义务，纳税申报期前的“善意”提醒等。

四是税务行政执法过错行为中单位责任与个人责任的构成要件划分不清，过错的要素以及好坏程度的解释都是开放性的，弹性较大。

五是考核监督机制缺位。受计算机考核指标适用度的影响，人工考核难以避免主观性，影响了监督的公正、客观， 计算机考核只能对在计算机中留有痕迹的行为进行考核，而由于税收执法者是各个动态的执法个体或小集体，都具有一定的自由裁量权，实际上有许多执法行为是不能在计算机中留有痕迹的，机器考核难以反映真实情况。

六是重追究轻激励。执法责任制作为内部管理的一种责任，要达到责权利的结合统一，追究与激励并重，目前实施的税收执法责任制虽对税收执法建立了评议考核制度，但与责任制管理考核、创建文明单位考核、公务员年终考核等缺乏有机结合，没有明确的激励机制，激励无据可依，责任人感受不到其努力带来的回报与尊重，同时由于两者的失衡造成执法岗位陷阱，能做事、会做事、多做事的差错率相对多于不做事、少做事、非执法岗位人员，形成“做事的媳妇砸碗多”的局面，这种失衡造成部分基层执法干部一定程度上的思想波动。

（三）外部环境的影响：　　

一是行政干预影响税务行政执法。不少地方政府出于地方利益驱动，仍然存在擅自变通国家税收法规的现象，制定土政策，对企业实行“挂牌”，享受特殊照顾，强令税务机关服从地方政府的规定，对税务机关查处的税收案件，也往往置税法于不顾，说情打招呼，即使出现问题，也处理不了个人，造成税收秩序混乱，税收执法力度软弱。

二是外部评议的力度不够。外部评议力度欠缺，甚至在有的地方形同虚设。外部评议主要依靠纳税人及广大群众的监督，由于目前广大群众和纳税人的法治意识较为淡薄，对税务执法人员的执法行为缺乏评判能力，首先表现在对税务人员的岗位职责和工作规程不明白，不知道他们实施的执法行为是否“依法”还是“违法”，缺乏评判标准；其次表现在有相当部分纳税人思想意识里还没有要求执法人员“依法行政”的意识，不懂得依靠法律武器维护自己合法权益，只关心自己要缴多少税，而对征税人的征税行为是否合法则“不关自己的事”，这些现实状况使得外部监督力度严重不足。评议范围和内容还处于较低层次，在实施外部评议时只是拉几户纳税人代表随意填写考评表，走走过场而已。

二、对当前税收执法责任制的几点建议

（一）提高各级领导的重视程度，切实把执法责任制作为依法行政的主要“抓手。

一项制度的落实首先取决于各级领导的态度，实行执法责任制也是一样，领导层有决心，基层才有信心。一是领导自身重视，率先垂范，要求群众做到的，领导必须首先做到，要求群众不做的，领导首先不做。决不能搞特权，做到责任制面前一视同仁，人人平等，为依法治税、落实执法责任制扫除障碍。二是法规部门要通过自己的努力工作来赢得领导的支持，更新观念，自觉遵循市场经济规律，依据国家法律、法规来管理税务事项，依法办事。

（二）坚持以人为本，强化教育，着力提高税务队伍的执法水平。

一是要强化税收伦理建设，抓好执法人员的理想信念教育，使之树立起正确的世界观、人生观和价值观，将以德治税的理念引入税收责任制，将道德制约作为实行税收执法责任制第一道门槛，开展定期职业道德培训，实行执法人员岗前宣誓制度，组织执法人员自查、互查，及时纠正各种道德上的“小毛病”，使执法人员在缺乏有效监督的环境下自主做出公共利益取向的决策；二是各级执法机关要在实行执法责任制过程中，采取得力措施，切实抓好执法队伍建设，下大气力提高本机关整体执法水平，尤其要加强《税收征管法》、《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》及《刑法》等的法律知识的学习，增强税干法制意识，打下深厚的法律基础，促进依法行政。

（三）加强税收法制建设，打牢责任体系基础。

依法行政，必须要有完备统一的法律依据。这是评判执法行为是否规范的标准。所以税收法律的制定要尽量完备统一，对“多而杂”的补充规定进行整改，彻底消除“无法可依”或“依法打架”的窘况。一是要建立健全税收法制体系，尽快制订出台税收基本法，明确规范纳税人、征税人和用税人的权利与义务。二是突出预见性、适应性和可操作性，对政府管税、部门协税、社会护税制订出具体可操作的法律规范，明确政府各部门在税收上的“应作为”和“不应为”，确保税法与与其他部门专业法及相关法律法规的衔接一致。将实践证明行之有效的规定通过立法加以明确。三是注重对纳税人合法权益的保护，合理调整国家与企业之间的利益关系，对出口退税的兑现、增值税抵扣制度中一些不合理因素进行修改、完善，强化纳税人的知情权、申诉权和对税务机关的监督权。

（四）增强执法透明度，实行税务干部能级管理。

根据总局统一的制度范本定岗定责，设立执法人员监督公开栏，公布岗位职责、工作规程和承担责任，公开执法结果，实施挂牌服务（动态监督岗），让执法者执法到哪就公开到哪，使执法者明确自己的职责，让广大群众和纳税人知晓，从而提高纳税人的评判能力和监督力度。在此基础上，对税务执法人员应尽快实施能级管理制度和星级挂牌服务，通过税收执法责任制的监督测评，核定执法人员的执法质量和执法水平的高低，以其执法水平高低定能定级，可分设A、B、C三星级，以挂牌形式公示，这样既可以增强执法人员之间的竞争力和荣辱感，自我加压，努力加强素质修养，提高依法行政的积极性和自觉性，又可以加强执法个体之间互相监督的力度。通过星级公示也可以增强外部监督的力度，从而推动税收执法责任制的落实。　

（五）整合各项制度，完善考核办法。

一是对各部门制定的管理制度和工作要进行梳理，能合并简化的尽量合并简化，做到统一标准、统一口径、统一考核，以减轻基层的工作压力。二是实行“人机结合”，加快信息化建设。既注重对过程的控制，通过执法人员记录工作日志的办法，“写我所做，做我所写”，真实、客观地反映每个人的工作实绩，又依靠计算机信息海量的特点，通过计算机加强日常管理考核，快速、公平、实际的记录每个执法人员的执法情况，确保考核结果的有效性和程序合法性，防止出现基层越权和部门放权的现象，使年度执法责任制的考评真实有据。

（六）强化外部监督，提高外部评议的份量。

外部评议是间接评定执法质量的重要方式。一是推行公示制度。及时向纳税人公告税收政策和征管改革信息等，使纳税人和社会各界了解税务机关的体制建设情况；二是增强执法公开的透明度。除公开执法依据、程序外，重要是公开执法结果（包括定税结果和处罚结果等）。真正实现“税误”公开，阳光作业，不留阴影，提供公平竞争的环境。三是落实纳税人应享有的知情权、监督权， 围绕这些监督，落实法律宣传制度、受理举报、投诉、控告制度、评议制度。四是建立行之有效的外部监评模式，如设立举报箱和投诉站（包括在信息网上），实行对执法人员的执法行为跟踪问卷调查，聘任纳税人兼职监察员，定期召开征纳座谈会，在被测评对象一律回避的情况下对执法人员的执法形象进行测评座谈，认真听取人民群众对执法的意见和建议，及时处理举报、投诉和控告，及时发现并纠正执法中的问题，改进执法工作。

（七）强化经济利益激励，注重奖惩结合，提高执法人员的积极性。

经济利益激励是税收责任制顺利实施的一个非常重要的手段，它的执行程度和尺度直接关系到责任制落实的效果。针对现实工作中“多做多追究，少做少追究，不做不追究”的状况，改革奖金、福利的分配制度，实行按岗位分配，按工作量分配，按岗位责任的轻重分配，通过界定奖金分配系数，适当拉开奖金分配档次等办法，实行奖金向一线人员倾斜、向工作量大、责任重人员倾斜；采取定期轮岗的办法，让所有的执法人员都能亲身感受各个岗位的执法难度和岗位间的差异，将考核结果作为评选先进、选拔任用干部的主要依据，使一线执法人员既有冒过错追究的风险，也有无过错而获奖励的好处，并且在实施责任追究时应考虑被追究者的实际承受能力，坚持有过错必追究的原则，在追究责任的同时，要适中适度，分清原因，加强教育、学习和转化，帮助过错行为人改正错误。只有如此，才能达到追究一人，教育一片，提高一片的效果。

（八）加强税法宣传，完善法律救济程序。

完善救济程序，才能充分保障纳税人权利得以实现。税务机关要结合开展的各项活动，确立“以纳税人为中心”的思想，大力宣传纳税人通过救济，维护自身合法权益的权利，并通过典型事例进行宣传，树立他们用法律手段同违法行为作斗争、维护自身合法权益的信心和决心，增强社会的监督意识，促使税务机关必须按程序办事，依法行政。

 在此基础上，积极推行非执法岗位的责任制，研究制订非执法岗位的责任考核制度、规范非执法岗位工作人员的行为，强化非执法岗位的责任，使执法岗位、非执法岗位的责任和利益取得相对平衡，保护执法岗位人员的工作积极性，通过监督的日常化、制度化，真正做到监督无时不在，无处不在，促使税收工作走上法制化、规范化的轨道。

实践没有止境，创新也没有止境。我们一定要适应实践的发展，以实践来检验一切。执法责任制作为依法治税的实践载体，只有坚持不断创新，不断完善，不断增强制度的科学性、完整性、合理性和适用性，紧密联系实际，才能确保纠错机制的适时制约效能，开创税收工作的新局面