论WTO金融自由化中的金融监管问题

　　金融服务贸易是服务贸易中的最大领域。WTO金融服务贸易自由化(以下简称金融自由化或自由化)中的监管问题在很大程度上是监管与自由化以及为推动自由化而需要建立的多边纪律的关系问题。金融离不开监管，而金融自由化所能够带来的巨大的潜在利益需要对自由化进行推动，为此需要建立必要的纪律对各国国内政策包括监管政策进行规制。研究解决自由化中的金融监管问题，首先应当理清自由化及其纪律与监管的关系问题；同时，亦需要对WTO规则下审慎措施的标准及审慎措施在国内政策中的体现进行探讨和分析。

　　一、WTO与金融自由化

　　包括金融服务在内的服务贸易在乌拉圭回合前的国际贸易谈判中长期被忽视，原因在于服务在传统上被认为是无法进行贸易的。这其中既有经济技术方面的限制，也有政策、体制的因素。就前者而言，由于传输技术的限制，服务的生产和消费同时发生，服务贸易在传统上需要服务的提供者和接受者相互接触和同时存在；就后者而言，传统的服务业多属于公共行业，由政府实行垄断，在政策上对外国服务提供者实行准入限制。但近一、二十年间情况发生了很大变化。在金融领域，技术的进步使诸如国际电子资金划拨、金融网上交易、网上远程服务提供和数据处理等众多业务成为现实并大量涌现。同时，众多国家进行金融业的改革和对外开放，引入竞争。欧盟对欧盟内金融机构实行的“单一护照”制度在成员国金融体制间甚至具有引发竞相革新的效应。技术的进步和各国变革的进行使金融服务的非贸易性质得到了极大的改变。

　　据WTO截止其成立前后的有关研究和统计，金融服务业在快速增长的同时，其国际交易亦增长迅猛。1970年至1995年期间金融服务部门增加值占国民生产总值的份额在发达国家和发展中国家都有相当增长，其中香港、新加坡、瑞士和美国等国家或地区已达到7—13％。金融服务部门的就业在许多发达国家同期增长25—50％，占总就业的3—5％。从国际交易来看，1996年前的10年间国际借贷、证券交易和衍生市场经历了快速增长，1995年银行的国际融资额达到了6．4万亿美元，净借贷款额4．6万亿美元；证券业务值从1万亿美元增长到1995年的5万亿美元；衍生交易增长了10倍，1995年未平仓的利率、汇率和股票指数金融期货期权值达到10万亿，相当于全年国际贸易值的两倍，未结清的互换和与互换有关的衍生工具金额高达25万亿美元。此间跨境金融服务贸易增长了三倍，截止1995年作为银行业商业存在指标的外国拥有的银行资产在一些国家达到将近20％。金融国际化、全球化势头十分强劲。尽管如此，由于衡量金融服务生产和贸易比许多其他服务部门更加复杂，很大比例的服务贸易并不需要跨越国境提供，有关的统计数据常常不能准确地、充分地衡量金融服务贸易流量。不仅如此，金融业的性质使金融的重要性远远超出其贸易流量。金融业和金融服务贸易的快速发展为把金融服务纳入WTO多边贸易体制提供了基础和动因。

　　金融服务贸易在取得巨大增长的同时，也面临着重重贸易壁垒。金融等服务贸易与货物贸易相比，其显著特征之一在于无形性，即服务的空间形态基本上是不固定的，不直接可视的。这一特征对国际贸易管理所产生的重要影响就是，各国不能像管理货物贸易那样运用诸如关税、数量限制及其他边界措施，而是普遍借助于国内法规政策的形式，如通过禁止或限制准入，进入后拒绝给予国民待遇，以及许可、技术和资格要求等对服务贸易进行规制。而金融业由于其特殊性质所在，在各国通常是规制最严的行业。技术的进步并未使各国自动放弃对金融业的规制。因此，以美国、欧盟等为代表的服务业发达的国家一直致力于建立一个类似《关贸总协定》的全面的国际服务贸易规则，在乌拉圭回合中力主将服务贸易纳入多边贸易体制之内，从而推动各国服务市场的开放。发展中国家一方面迫于压力，一方面需要资本和良好的金融基础设施来寻求发展，同时担心如果不积极参与谈判将会出现由发达国家决定和制定多边服务贸易规则的危险局面，因此，在乌拉圭回合中，包括金融服务在内的服务贸易被首次纳入多边贸易框架之内，几经周折最终达成《服务贸易总协定》(以下称GATS)这一框架规则协议，并于1997年12月完成了金融服务贸易谈判。

　　GATS的达成和金融服务谈判的完成确立了以规则而不是以实力为基础的国际金融服务贸易关系。具体来说，WTO的金融服务规则框架包括规定一般规则和义务的GATS，根据金融业特点而制定的金融服务附录(以下简称附录)和各国的市场准入、国民待遇承诺表以及最惠国待遇例外清单等三重结构。根据GATS和附录，WTO框架下的金融自由化涵盖了除政府行使权力提供的金融服务之外的所有金融性质的服务。WTO为推动金融自由化除要求成员方作出承诺外，还规定了规制各成员方政策的普遍性义务，使成员方的政策不构成对金融服务贸易的不必要限制。这些义务主要包括最惠国待遇、透明度和国内法规等普遍义务，⑤其中国内法规的规定与自由化以及监管具有密切关系。GATS第六条第四款规定成员国应当制定必要的纪律以确保有关措施不构成对服务贸易的不必要障碍，该条款(b)项还进一步规定制定这些纪律的目的在于确保规制措施“不构成保证服务质量的不必要负担”。根据该条款授权，服务贸易理事会成立了专业服务工作组(Working Party On Professional Services)以制定必要的纪律，保证该条规定的实施

　　二、WTO框架下监管与自由化的关系

　　1．WTO框架下金融监管与推进自由化的多边纪律具有冲突的一面

　　金融构成现代经济发展的基础设施，为其他许多部门的发展提供要素，关系到众多部门和整个经济的繁荣和稳定，因而也成为各国政府调控国民经济的必不可少的工具。金融行业所具有的这种影响全社会利益和社会经济政治发展的“公共性”的特点使它不同于其他行业，需要特殊的监管。其次，金融业作为高风险行业具有内在的不稳定性。以银行业为例，它是一种典型的高负债行业，是一种以部分准备金为支点，以借短放长的期限变换为杠杆，依靠资产组合的资产扩张来盈利的产业，它的经营必然受利率、存款结构的规模、借款人偿债能力、汇率等变化的影响，从而使金融机构面临种种风险。金融业的高风险性和内在的不稳定性客观上需要通过监管使金融机构依法运作，保持合理的资产负债比例、流动性和清偿能力，以保障金融机构资金利用安全和社会公众利益。最后，金融机构是经营货币商品的特殊企业，是以少量的资本准备金为支点，大量吸收公众存款、投资等形成其资产的主体。因此，金融机构的生存在很大程度上维系在公众的信任上。如果金融机构经营不善，有可能引发挤兑，并可能波及其他金融机构，从而引起金融业的系统风险并可能危及整个经济领域。为此，GATS第十九条规定，自由化应尊重国内政策目标和成员方的整体和具体部门的发展水平，同时附录的核心规定即审慎例外(prudential carve-out)也特别指出：“无论本协定任何其他条款如何规定，不应阻止一成员为审慎原因而采取措施，包括为保护投资者、存款人、投保人或金融服务提供者对其负有诚信义务的人而采取的措施，或为确保金融体系的统一和稳定而采取的措施。”

　　金融服务自由化所导致的开放的和更富有效率的金融市场能够通过影响储蓄和投资以及跨部门、跨国家和跨时段地改善资源配置来促进经济增长。金融机构之间的竞争、利率的放开以及新的储蓄工具的出现都可能导致投资回报的提高，从而进一步刺激总储蓄和投资的进一步抬升，而总储蓄和投资的抬升会转而促进经济的增长。金融服务自由化所导致的竞争能够提高效率，降低成本，提高质量并提供更多的服务品种，使金融服务的消费者从丰富的服务品种、低廉的服务收费、更高的存款利率和更好的服务中受益，从而增进消费者福利。此外，金融开放亦将促使政府改进宏观经济管理，减少国内政策对金融市场的干预，金融开放的压力和动力迫使各国改善金融部门的规制和监督，所以市场约束可以导致好的监管。

　　但是，推动金融服务贸易的自由化没有相应的多边纪律约束是行不通的。首先，金融自由化客观上具有要求对金融活动放松管制的一面，如放松或取消对利率水平、贷款规模的限制等，而金融业在传统上是受国内规制最严的行业。在多边金融自由化的背景下，如何处理放松管制与加强监管的关系，如何将金融自由化的扩展与监管的加强有机地协调起来，需要有章可循。其次，在WTO框架下(以下或简称WTO下)金融自由化在一定程度上是对各国金融利益按WTO“游戏规则”的重新分配，而国际社会的现实是主权林立、利益相异，如果没有多边纪律的约束，极有可能出现以下情形：一方面要求其他国家尽可能多地开放市场以便从自由化中获得更大利益，而另一方面出于本国利益考虑则不惜以审慎措施为名逃避承诺和义务。最后，审慎监管与贸易保护主义客观上所具有的相混杂的情形也为多边贸易体制提出了重大挑战，即如何获得金融服务贸易自由化带来的利益而不损害各国政府追求监管目标的自由。困难在于：旨在维护金融体系稳定和保护存款人的审慎监管措施有时也免不了对GATS下的承诺和义务造成损害，而贸易保护主义则可以以监管为借口逃避承诺和义务。应对这一挑战也需要一定的纪律将二者区分开来，使前者得以解脱，使后者得以制止。因此，GATS在序言中明确提出需建立服务贸易原则和规则的多边框架使服务贸易在透明和逐步自由化的条件下得到增长。同时附录也对审慎措施进行了必要的约束，并规定当审慎措施与GATS的规定不一致时，这些措施不得当作该成员逃避其GATS承诺或义务的工具。

　　2．WTO框架下审慎监管措施不受GATS自由化条款的羁绊

　　监管与自由化是WTO在金融领域的两大支点，二者在多边意义上的关系最终取决于WTO金融服务规则框架对二者的权衡后所作出的定夺。根据附录的规定，WTO不阻止成员国采取措施保护金融体系的稳定和金融机构的存款人等，WTO的目标是金融服务自由化而不是不要监管。

　　金融服务贸易的自由化对于促进经济发展、金融稳定和公众福利等具有积极作用。然而，金融自由化促进经济增长、金融稳定以及社会福利的效果的实现不是没有条件的，而是需要一定的条件，其中主要是宏观经济的稳定和监管制度的健全与有效，这也为成员方实施金融自由化提出了挑战。宏观经济与金融服务自由化的关系问题是影响金融自由化成功的重要问题，但已超出本文范围，故不做探讨。但需要指出的是，金融在营造宏观经济环境方面具有重要作用，它是宏观经济调控的重要手段，从而也构成影响宏观经济的重要因素，宏观经济稳定在现代经济中在很大程度上取决于金融状况，而金融状况又取决于监管。就监管对金融自由化的作用而言，有关金融规制和监管的研究普遍认为，纠正市场失灵和金融业外部效应需要规制政策，认为金融自由化所能带来的利益必须以国内存在合适的监管和规制机制为基础和条件。不仅如此，许多研究还表明，审慎监管能够增强开放条件下金融体系的稳定性。需要着重指出的是，监管对于处于开放条件下的金融业更加重要。在开放的环境中，宏观经济稳定与金融稳定的相互依赖性增强。同时，由于金融开放而引起的竞争加剧通常导致金融机构利润率下降，而减少的那部分利润本来是可以用来弥补因管理或政策失误带来的损失的。在这种情况下，金融服务自由化如果不伴之以有效监管，则更容易引起金融乃至整个经济的动荡。而有效的监管则有助于改善金融机构的治理结构，及早发现问题，从而赢得更多的时间采取纠正措施，减少危机发生的可能和强度。正是因为金融自由化利益的实现需要以监管为条件和基础，WTO规则在推动成员国取消金融服务贸易壁垒和逐步实现金融自由化的同时强调成员方有权采取审慎监管措施。WTO前总干事鲁杰罗曾指出，贸易和投资一体化程度越深，就越需要加强全球市场的规则、结构和治理，加强市场与开放市场应提到同等重要的议事日程上，重点放在健全的规则架构上。

　　三、WTO审慎监管措施的标准及其范围

　　1．WTO审慎措施的标准

　　WTO的审慎措施是什么，即哪些措施属于WTO的审慎措施，从而不受GATS金融服务贸易自由化条款的约束?这一问题并未随着自由化与监管的关系的明朗而解决，构成探讨自由化与监管关系需要进一步研究的问题。然而，WTO并没有对审慎监管进行定义或列举清单，其他一些从事监管标准的研究组织如巴塞尔委员会等也没有对监管进行定义，而是推出上述领域的最好做法(best practices)，供各国参考采用。根据GATS特别是附录的有关规定，本文对WTO下的审慎措施的标准探讨如下：

　　(1)辨别监管措施的依据是其目的性。附录规定，不阻止成员国为审慎原因而采取措施。这实际上已经揭示监管的某些内涵，即监管出于审慎之目的。这一规定表明，WTO下辨别监管措施的主要依据是其目的性而不是其客观效果，即一项措施是审慎措施还是贸易保护主义的伪装，主要应看其是否是为了审慎监管之需要，而不是看是否对GATS下的承诺和义务造成了损害，如果答案是肯定的，那么它就构成监管措施，否则，则相反。此外，附录规定中的措辞还表明，WTO下的审慎措施并不限于保障金融体系的稳定和保护存款人等具体目的，使用“包括”就意味着在上述两类目的之外还存在其他的审慎目的和为这些目的而采取的监管措施，这对于确定审慎措施所涵盖的范围具有重要意义。

　　(2)对于某项措施是否出于审慎目的从而是否构成审慎措施，通常应由采取措施的国家认定，这是现实的需要。首先，从横的方面来说，各国金融市场结构、发展水平、传统等不尽相同，情况千差万别。对于一国来说是必需的审慎监管措施，而对于其他国家来说可能并不构成审慎措施甚至是贸易保护主义的伪装，反之亦然。例如，一些国家实行银行、证券和保险业的分业经营，对于这些国家来说这一制度具有审慎的目的，然而可能被采用混业经营的国家视为不具有审慎的成分。从纵的方面来看，金融业在不断发展，金融创新在不断涌现，有效的审慎监管措施只能是在当时的条件下对当时的金融状况行之有效的措施，金融状况发生了变化，监管措施亦应随之改变。这说明即便是在一个国家的不同阶段也存在着监管措施的不同标准。其次，金融业具有公共性等特点，在这种情况下各国的监管机构需要保有采取适当监管措施的足够的灵活性，特别是在金融危机期间更是如此。正如马来西亚代表在金融服务贸易委员会会议上指出的那样，马来西亚经历过金融危机，根据经验当需要采取措施时因受制而不能采取措施，将会产生很大的负面作用。因此，对审慎措施只能由不同的金融制度作出不同的解释，否则，监管就很难发挥维护金融稳定和保护存款人的作用，甚至会动摇金融自由化的基础。

　　(3)审慎措施的标准因国而异，尤其应照顾到发展中国家的需要，使其享有更多的灵活性。具有不同发展水平或处于不同发展阶段的国家所需要的监管措施不尽相同，因此监管措施的标准也不应当是统一的。GATS已经注意到并承认发展中国家在服务贸易自由化过程中的特殊需要。GATS第19条规定自由化的进程要反映各国的发展水平和政策目标，明确规定应给予发展中国家适当的灵活性。所以，无论从金融业的实际情况还是从GATS的有关规定来看，对于发展中国家与发达国家都应当有不同的标准，对在实践中对发展中国家的审慎措施提出异议要充分考虑发展中国家对监管灵活性的特殊需要。

　　(4)对审慎措施的必要约束。将审慎措施纳入WTO多边纪律之中，就不可能不对各国权力产生一定的约束。没有约束或限定得过于宽松，就会失去纪律的意义；限定过严，又不能适应各国的不同情况。审慎措施的必要约束就是在二者之间找到一个恰当的平衡点。平衡点在哪里?从WTO的相关规定来看主要有两点：禁止用作逃避金融自由化承诺、义务的手段和目的的直接性。前者是附录对审慎措施所施加的一项明确限制，禁止在审慎措施不符合GATS规定时用作规避该成员在GATS下承诺和义务的手段。然而，如前所述，一项措施究竟是审慎措施还是逃避金融承诺或义务的手段，应通常由采取措施的国家根据采取措施的目的来认定。后者是指监管措施需直接地、主要地出于审慎之目的。因为世界的各种事物之间都存在着联系，法律上的联系通常须是直接的联系，就各国规制金融业的法规和政策的内容来看，大多包含有审慎的成分。如果将所有包含审慎成分的措施都作为审慎措施，审慎措施与金融法规政策几乎别无二致，通过规制各国法规政策来推进金融自由化将是一句空话。

　　一方面审慎的目的由采取措施的国家来认定，另一方面又要对之进行上述约束，一个不可避免产生的问题是如何进行约束。首先，需要明确的是，通常由采取措施的国家认定审慎之目的并不意味恣意认定，规则和纪律本身就意味着对行为的约束和对恣意的制止。不仅如此，任何目的总能通过一定的客观因素如各国的金融体系、传统、发展水平、采取措施时的金融态势、措施与目的的对应性等来衡量，这就为对采取措施的国家进行必要的约束提供了条件和基础。其次，WTO争议解决机制提供了具体的办法。一方面它使各国能够自行认定审慎之目的，自由采取监管措施，另一方面不妨碍其他国家提出异议，从而通过争议解决程序来确定有关审慎措施是否违反了必要的约束。这种做法看似有些事后审查的味道，但是如果其他国家感到审慎措施不具有审慎的目的或有逃避义务之嫌，却又无法在多边法律框架内解决，那么它们特别是那些强国会自行采取措施，“没有争议解决制度，国际贸易关系会很快退化为强权政治”。而WTO与其他国际组织的不同就在于通过争端解决机制来适用规则的。事实上，金融附录对因审慎措施而引起的争端解决也作出相应的规定，指出“关于审慎措施和其他金融争端的专家组应具备与争议中的具体金融服务有关的必要的专门知识”。尽管如此，无论提出异议还是解决争议都应当考虑监管在WTO下的特殊性。

　　2．WTO审慎措施的范围

　　如前所述，金融业是受国内政策规制最严的行业，而WTO推进服务贸易自由化的重要手段是规制各国政策。因此，WTO下审慎措施的涵盖范围主要是考察审慎标准与政策的关系问题，即依审慎标准考察哪些国内政策通常可能构成审慎措施。在现实中，审慎措施与政策通常相互混合、相互包容，政策中包含有审慎措施，而审慎措施又是为了达到一定的政策目标。二者关系的微妙之处在于：一方面，GATS及附录对各国规制金融服务的政策建立丁两套规则，一是国内规制，二是审慎措施。国内规制并非由东道国任意支配，而是要受GATS第六条所施加的诸多义务的限制，审慎措施通常可以由各国任意采取。而在现实的经济生活中，政策中既有国内规制又有审慎措施，而哪些属于国内规制，哪些属于审慎措施，在很大程度上决定着成员方追求政策目标的不同自由程度；另一方面，由于各国规制金融业的政策大多包含有审慎的成分，如何分辨规制金融业的国内政策中的审慎措施与非审慎措施，决定着自由化能否得到有效推动和金融业的稳定。例如，如果将所有包含审慎成分的措施都作为审慎措施，那么，审慎措施与金融法规政策几乎别无二致，通过规制国内政策来推动金融自由化的努力将化为泡影。因此依审慎标准分析哪些国内政策通常可能构成审慎措施，可以大体上弄清WTO下审慎措施的涵盖范围，有助于在实践中对审慎措施的把握和充分发挥监管的作用。

　　现有研究多将影响金融业的政策分为4类：宏观经济政策、审慎规制、追求除市场准入或国民待遇的贸易限制目标以外的公共政策目标的非审慎规制和对市场准入或国民待遇的贸易限制。

　　在宏观经济政策中，常见的对金融自由化具有影响的措施通常有货币政策和外汇政策等。货币政策对金融服务的提供所产生的影响是显而易见的。例如，中央银行进行公开市场业务的操作，必然影响货币供应量、利率、汇率等，从而对整个金融市场产生影响。类似的例子还有对银行的准备金要求等。GATS及其附录将行使政府职权所提供的服务排除在GATS的适用范围外。上述措施无疑构成行使政府职权所提供的服务，因而可以排除GATS的限制。然而，这些措施显然也可以被认为是为确保金融体系的统一和稳定而采取的审慎措施。

　　GATS第十一条是关于国际支付与划拨的重要规定，该条第一款规定，除非依第十二条，一成员方不得对与其具体承诺有关的经常性交易实施国际支付与划拨的限制。该条第二款进一步规定，成员方不得对任何资本交易实施与有关资本交易的具体承诺不一致的限制，除非依第十二条或应国际货币基金组织的要求。但该条注释指出，如果一成员方作出了与跨境提供有关的市场准入承诺，如果跨境资本流动是该服务的必不可少的部分，该成员方有义务允许有关资本流入其境内。由此可见，成员方仅承担了跨境提供有关的资本流动义务和与商．业存在有关的资本流入的义务，而对于除此之外的资本流动则不承担义务。因此，一国为维护金融稳定、防范金融危机而采取的限制短期资本流入等措施，在多数情况下不在GATS的调整范围内。即便这些措施与上述义务承担有关，成员方仍可以对经常项目和资本项目交易进行限制。根据有二：一是当出现严重的收支不平衡或对外金融困难或威胁时，根据GATS第十二条对其已承担具体承诺的服务贸易进行限制，包括对与之相关的国际支付与划拨进行限制；二是如果对国际资本交易的限制措施是为了确保金融体系的统一和稳定，这些措施亦构成审慎措施，成员方可以自由采取。

　　对市场准入或国民待遇的贸易限制主要归GATS第十六条和第十七条调整。附录规定审慎措施无需列入服务承诺表，然而在一定条件下对市场准入或国民待遇的贸易限制亦构成或转化为审慎措施。就商业存在的市场准入的贸易限制而言，对法律实体形式的限制和对外国资本在当地金融机构参股的限制十分常见。尽管这些措施可能受发展本国金融业的政策驱动，但也可能是出于监管考虑，因为对外国金融机构的分支机构的监管需要有关外国总部的信息，这比起对在当地注册的机构的监管要困难得多，特别是当东道国的监管机制不发达时更是如此。对市场准入的其他形式的限制常见的有对许可数量的限制，包括指标和经济需要标准、对金融机构营业机构数目的限制和对金融机构交易额或资产额的限制等。这些措施有审慎的成分，如限制金融业过度竞争以减少行业风险，但在很多情况下其主要目的是限制竞争和保护国内的金融业，而不是直接为了维护金融稳定和保护存款人等，因而通常不构成附录意义上的审慎措施。在国民待遇方面，值得注意的是对陷入危机困境的金融机构进行救助的问题。这种救助虽然对国民待遇具有影响，但其主要目的通常是保护存款人和恢复金融业的稳定，因而能够构成审慎措施，同时亦符合政府行使权力提供的服务。

　　我国加入WTO后将要对其他成员方开放金融服务。以上研究为我国寻求可资利用的对策提供了许多有益启示，如金融开放应与监管配套协调，从而使自由化的利益最大化，在加入WTO的金融转型期要善于利用监管这把利器维护金融稳定，在多边场合坚持审慎措施的灵活性标准，反对在现有限制之外对审慎措施施加新的限制等等。这些对于我国加入WTO后处理的金融问题都具有重要价值。