民主制度的言论限制[2]

    人在各种场合 , 从国际高峰会议到夜半幽会——或许也包括少有的健忘病患者 , 都会出现策略性自查。在集体生活中 , 有许多事情不能提及。犯忌讳 , 在任何群体中都会引起普遍的震惊和难堪。毕竟不应有人当众洗涮肮脏的内衣。在全体教职员会议上 , 即使爱饶舌的教授也不会没完没了地唠叨他们的酗酒或婚姻关系。这种免谈之受到如此广泛的赞赏是容易解释的。原因之一是 , 没有哪一个群体处理信息的能力是无限的。人们不能同时谈论每一件事情 ; 生命是短暂的 ; 为了减轻认知的负担 , 不同的群体在不同的时间集中讨论不同的问题。 

    自缄其口的其他原因则不太普遍 , 但与民主理论的联系比较密切。有时 , 某个问题“说不得” , 是因为泄漏出来会冒犯重要人物或小集团 , 并且会极大地损害团体组织的合作精神。相反 , 如果一个群体避开了某一令人厌烦的问题 , 它就可以更加有效地利用其稀缺的资源。只要盖紧闲谈的话匣子 , 讨论会的主持人就能够防止其生动的内容吸引每一个人的全部注意力——至少在当时。换言之 , 尽管大众心理学提出了一些警告 , 但克制可能是极有益于健康的。 　　 

    若干初步的例证 　　 

    在法律上 , 时效制度使历时已久的犯罪免受追诉。与此相似 , 不受法院裁判原则 (nonjusticiabilitydoctrine) 使最高法院对疑难的法律问题保持沉默。所谓“政治问题”原则 , 以及 , “案件与争议”、“成熟性”和“诉讼资格”都是“为决定不作出判决而设计的方案” ,(1) 这是一种策略 , 借此 , 最高法院的法官们限定了他们必须表态的问题的范围。每一个机构在解决某些难题方面都有优于其他机构的条件。通过缩小自己的管辖范围 , 最高法院可以改善其整体功能。通过拒绝对某一政府行为作出支持或推翻的决定 , 最高法院可以避免作出可能损害其信誉且使其有限的解决问题的能力负担过重的判决。 

    学术团体同样要对可讨论而又相关的言论的范围进行调整。例如 , 大学通常被认为是职能有限的机构。大学究竟应不应当发表政见 , 争议很大。保守派人士宣称 , 让不让公司在南非做生意这个问题不适合大学职员讨论。自由派人士虽然对他们认为逃避道德责任的作法应加以斥责 , 但也同意 , 教职员会议的议程应当以某种方式加以限制 , 例如不得把时间花在对员工的配偶进行评头品足上。 

    最后 , 让我们看一个很特殊的例子 , 约翰·罗尔斯曾为其所谓的“回避术” (2) 的政治功能作过辩护。在任何群体中 , 一项明智的言论限制规则 (gagrule) 可能很有利于将人们的注意力从意见不一致的领域转移到意见一致的领域。关于人的形而上学的假定 , 现在是 , 将来仍然可能是有争议的。为了确立一个能为多样化社会的全体成员所接受的普遍的正义概念 , 我们必须从那些会导致严重分歧的问题中抽身出来。在一个自由的社会秩序中 , 基本的规范结构必须能够调动具有不同的自我理解和个人实现观念的个人和群体的忠诚。因此 , 正义论者只有避开不可解决的形而上学的争论 , 才可以实现他们的主要目标。 

    在政治生活中 , 类似的规避技巧也司空见惯。与一般的“自我约束”一样 , 钳制言论可能是宪政带给民主的主要礼物之一。至少某些宪法上的约束可以有效地被重新描述为表达了一个社会共同体在特定问题上限制自己的言论或其代表的言论的决定。议员们被禁止公开地讨论这样一些问题 , 如果将这些问题置于选举中的多数派控制之下 , 将会导致政府瘫痪 , 浪费大家的时间或加剧派系之间的仇恨。 　　 

    自我克制的法令 　　 

    研究阴谋问题的理论家教导我们 , 要把压缩议程视为奸雄们借以对那些不幸的受害者们行使权力的一种技巧 : “权力可能是而且经常是通过把决策的范围限定在相对‘安全’的问题上来行使的” , 或者 , 直截了当地说 : “决定政治是什么的人统治着国家。” (3) 事实上 , 掌权者在使人缄默或限制能够自由讨论的问题的范围时 , 并不总是偷偷摸摸地干的。通过限制竞选捐款或终止对穷人的法律援助 , 官员们实际上无需命令人们保持沉默就可以有效地压制某些公民的言论。但是 , 至少从发明印刷术以后 , 直接的书报检查制度作为政治控制的手段已不亚于剥夺资源这一措施了。例如 , 现在各州立法机关已不再禁止医生传播避孕知识了 ; 不过 , 它们仍然会——随便挑个例子——禁止烟草公司做香烟广告。 

    实质上说 , 言论自由不认为任何一种言论限制法为非法。法官将卷宗封存 , 叫律师不要告诉陪审团有关先前对被告同一犯罪的误判的信息。比较少见的是 , 法官禁止律师在案件正在审理时与记者谈论该案。有许多法律管制政府官员的泄密行为。司法部在例外情况下能够事前限制报纸发表可能危害国家安全的文章。类似的且更加普遍的是 , 反诽谤法是一个关于人民不能说什么的规范体系。 

    总之 , 个人或团体能够通过威胁或支付遮羞费来限制其他人或其他团体的言论。个人和团体也可以克制自己的言论。自我克制的法令是完全可能的。证人们由于害怕自己所说的话会使自己入罪 , 便求助于宪法第五条修正案而拒绝作证。同样 , 被提名担任联邦法院法官的人为回避参议院的质询 , 而声称自己从来也不能够对案件预先进行裁决。审判员因利害关系而自行回避。当相互冲突的压力不能达成妥协时 , 或者 , 当采取这样或那样的立场可能使自己丧失必要的选民支持时 , 议员们会弃权。 

    这类老一套的策略性自查的事例可能举不胜举。立法机构以某种更加制度化的方式禁止争论敏感的问题。很早以前 , 美国参议院和众议院就运用了一种国会技巧 ( 当时称之为“先决问题” ), 以便“避免不良的争论或不良的决定”。 (4) 换言之 , 同个人一样 , 组织和集体为自身利益着想也能够把某些问题搁在一边不加讨论。为了组成一个统一阵线 , 政党的成员可能避免把党内的冲突公开。相反 , 为了吸引公众的注意 , 对立党派的成员可能会刻意渲染他们之间的分歧 , 而对他们共同的原则和目标避而不谈。有时 , 只有采取避而不谈的办法 , 才可能实现某些重要目标。婚姻可能因为预先以书面合同的形式详述谁将做什么和什么时候做而失败。积极补偿行为也许是另一个例子 : 如果政府过分畅谈其将要做的事 ( 例如 , 为在少数民族中建立自尊而创造条件 ), 可能会不必要地给自己的道路设置障碍。在这种情况下 , 官员们的明智之举是自缄其口。最起码要轻声细语 , 因为这样做不仅有助于防止不希望见到的冲突 , 而且可以防止不希望发生的羞辱。总而言之 , 为了使其政策成功 , 团体也认为修练钳口艺术是明智的。 　　 

    消极自由的积极作用 　　 

    没有什么问题比宗教更经常地被列为“值得回避”的问题了。可以理解 , 宗派主义——对共同体内的合作构成严重威胁——被认为是分裂性的。据说 , 宗教争端不可能都能从政治上 , 或者说合理地加以解决。在这一前提下 , 许多社会都决定在公与私之间划一条“界线”——把宗教信仰划归非政治的领域 , 不属多数派或官员管辖的范围。初看起来这有点自相矛盾 , 但这种分割被认为能够加强社会的凝聚力。只要宗教上的分裂不转化为政治宗派 , 其他的争论将比较容易解决。 

    果真如此的话 , 这一主张就能使我们对政教分离原则产生更有趣的认识。从这一观点来看 , 教会与国家之间的这堵“墙”不仅能使私人领域免于有害的侵扰 , 而且能使公共领域摆脱某些不可解决的问题。一般而言 , 研习“消极自由” (5) 的学生们忽略了私人权利的解脱功能和议程清理功能。人们通常从被保护领域的脆弱性和内在价值方面论证对政府管辖范围的限制的合理性。但是 , 何不反过来看看 , 如果把某些问题排除在公共议程之外 , 能给公共生活带来何种利益呢 ? 在遮掩某一领域的时候 , 私人权利可能同时会减轻另一个领域所承受的负荷。消极自由使某些问题“私人化” , 把它们从有待政治解决的问题的名单中清除。这种推卸术能使所有尚存的争议比较容易达成妥协。如果我们略微调换一下角度来看 , 以前被认为是保护性的方法现在看来变成了解脱策略。通过限制自己发表宗教方面的言论——回到前面的事例上来——官员们似乎能获得与教派成员一样多的自由。政治自治与宗教自治相得益彰。 

    按照艾赛亚·伯林的说法 , “个人自由与民主统治之间没有什么必然联系。”在他看来 , 这种联系“远比许多倡导它们的人所说的要脆弱得多”。 (6) 如果我的意见还有些道理的话 , 伯林至少部分地是错误的 : 私人权利通过为公共论坛消除不可解决的论争而对民主政治起着至关重要的作用。把政治议程缩小到那些可通过讨论而解决的问题上 , 某些个人权利可以说也是有助于自治的。再说一遍 , 它们的功能不仅在于保护私人领域 , 而且在于减轻公共机构的负担。 

    问题压制术听起来像是专制 : 限制言论就是堵塞言路。但是自我克制对于自我调控的政治实体来说可能是必要的。一方面 , 解决冲突常常以避免冲突为先决条件。按照许多民主理论家的观点 , 只有从政治领域中清除一定的情绪性的团结和许诺 , 民主制度才会成为可能。通过把宗教问题排除在立法议程之外 , 正如我说的 , 政教分离原则可能有助于塑造一定类型的公众——即易于接受民主解决冲突的方法的公众。因而 , 自缄其口是一种自我控制 , 而不是自我窒息。再说一遍 , 通过将宗教问题私人化 , 充满分歧的公民群体就使自己能够合理地解决 ( 借助公开的讨论和妥协 ) 他们之间的其他分歧。 

    人们习惯上将民主同公开性、言论自由同新闻检查制度的废除联系在一起。因而 , 强调言论限制法对自治的作用 , 看起来是荒谬的 , 其实不然。民主政治的形态 , 无疑取决于能否策略性地从民主的议程中排除一定的事项。某些理论家甚至主张 , 问题压制术是民主制度借以产生和保持稳定的必要条件。 

    譬如 , 按照约瑟夫·熊彼特的观点 , 一个成功的民主制度的基本前提条件之一是 , “政治决策的范围不能过于宽泛。” (7) 罗伯特·达尔认为 , 道德冲突不会颠覆民主制度 : 只要一个社会中保持团体的充分自治 , 也就是说 , 只要各团体可以通过各种途径不受干扰地实现自己的目标的话 , 对目标的认识分歧与集体自治是可以和谐共存的。 (8) 因为塞缪尔·亨廷顿把宗教看作是不可能理智地解决的冲突的主要根源 , 所以他宣称 , 宗教与政治、精神王国与世俗王国没有截然分离的文化 , 不“适合民主制度”。 (9) 当终极目标的色彩浸透了所有的具体政治行动的时候 , 妥协或渐进的改革就变得几乎不可能。按照这种观点 , 如果在宗教与政治之间没有某种社会公认的界线 , 民主化从一开始就注定要失败。 
 
  
   言论限制法的类型 　　 

    言论限制法可能是自治性的 , 也可能是他治性的。也就是说 , 既可能是自我施加的 , 也可能是由别人施加的。自我施加的言论限制法 , 又可分为由全体一致通过的和仅由多数通过的 ; 它们还可能是正式的或非正式的。例如 , 立法机关的某些保持沉默的誓言 , 就被明确地规定于宪法框架之中 ; 而另外一些则是基于政治精英之间达成的默契。这种自治性的与他治性的 , 全体一致通过的与多数人通过的 , 正式的与非正式的区分 , 对我们分析问题回避术将是大有用处的 : 在美国 , 这种压制政治争论的尝试 , 第一次是关于奴隶制 , 第二次是关于宗教。言论限制法中的其他几种变异也应在开始时说一下。 

    有一些言论限制法 , 仅仅是为了延缓讨论或避免做出草率决定 ; 另一些则就是要埋葬一个论题。 (10) 有些言论限制法是要禁止所有的人提出棘手的问题 ; 另一些的目标则比较窄 , 仅仅不让特定种类的人发言。例如 , 当一个技术性的问题发生时 , 门外汉常常遵从专家的意见。现代民主制度包括许多半自治性的机构——它们都有各自的议程。为此 , 我们还必须把对某一论题的普遍压制与仅仅将该论题转移到别的机构这两种作法区别开来。在某一场合或对小孩不可谈的、令人难堪的事情 , 在同一个场合的比较隐蔽的地方则可以毫不遮掩地详细讨论。对于爆炸性问题 , 高级官员可以推卸责任 , 把它交给与执政党联系不那么密切的、可以作为牺牲品的官员去办 , 而不是自己去处理。 

    某些论题被排除在联邦立法机关的议程之外 , 只是为了将它们交给州立法机关或法院 , 这是比较光明正大的情形。反过来 , 法院通过撤出政治的荆棘丛 , 保持沉默 , 但同时又邀请行政机关和立法机关的官员发表意见。在这种情况下 , 言论限制法将劳动分工制度化 , 有助于分清所有各方的责任。更为激烈的情况是作出这样一个决定 , 即把某一个问题从各级政府及政府各个部门的管辖范围中清除掉。 

    最后 , 某些问题被排除在政治议程之外 , 并非因为有意识地作出的决定。议程不是无限的 ; 如果认为所有的问题都自然而然地应列入议程 , 只是因为人们有意将其剔除才不能出现在议程中 , 那就迂腐得可笑了。狭隘的思维习惯、文化障碍、缺乏想象力都可能成为政治家不能抓住那些 ( 在我们看来是 ) 重要主题的原因。在美国 , 与在欧洲的那些有共产党的国家不同 , 私有财产的合法性在正式立法机关的会议上决不会讨论的。但这个问题从未受到有意的压制 , 只是因为各种原因这个问题从未被提出过。 

    政治议程不停地膨胀又不停地压缩。对于历史研究和社会学研究来说 , 一个重要的课题就是一个问题何以能够引起或逃避公众的注意。要分析议程压缩和议程增加的过程 , 必须仔细地观察那些成功的或失败的社会运动的条件。可以理解 , 我所关心的范围是狭窄的。起码有些本可以成为政治注意焦点的问题 , 被有意地排除在将要讨论的问题的范围之外。 (11) 为使“言论限制法”这一概念对比较分析有所裨益 , 我们必须把它界定为仅包括公开的、完全有目的的、从策略上说是正当的议程排除活动。 　　 

    向民主制的过渡 　　 

    几个最近重新稳定下来的民主国家决定对那些在旧政权中掌权的军事领导人免予追究刑事责任 , 让我们对此作一考察。 (12) 虽然旧的统治者罪恶累累 , 但他们中的某些人还是愿意和平地把权力移交给文官政府。不过 , 他们这样做 , 仅仅是为了让立法机关和司法机关保证不追究其过去的劣行。事实上 , 大赦就是具有稳定民主制度作用的言论限制法的经典例证。这些例证具体地体现了尼采所说的“ AktivevergeBlichkeit ” ( 积极的遗忘 ),(13) 只不过这是在国家的或至少是在政府的层面之上 , 过去的事情就让它过去——不再对先前的犯罪追究责任 , 新的民主制度的组织者就能确保得到那些占据要津的精英们的合作 , 这种合作对于顺利地从独裁政府过渡到自治政府可能是必不可少的。不过 , 如果没有一种实现全国大团结的强烈愿望 , 我们可以设想 , 敌对集团就不可能对那些他们有根本分歧的问题保持沉默。 

    自由有时被定义为愿望与能力的一致 , 假定政府会努力确保自己有足够的能力和资源去解决他们面临的问题和实现他们追求的目标。对于任何国家 , 尤其是建立伊始的国家 , 把不可回答的问题从政治议程中排除是很自然的策略。新政权根基尚浅 , 可能像马基雅维里所观察到的那样被第一场风暴所摧毁。一个新生的政权如果硬要就历史上的老大难问题作出有争议的决定 , 那它更难以自保。 

    按照丹克沃特·拉斯托的观点 , 一场激烈而不能肯定取胜的斗争是向民主制度过渡的基本的前提条件。 (14) 各政党很快便会对无休止的敌对状态感到厌倦。如果他们有能力和愿望 , 那么关键的精英们就会通过协商达成一种和解 , 即建立一项对所有主要的政党都有利的共享权力、和平共处的制度。这种在亚群体或小团体之间的讨价还价 ( 在政党之间 ) 可能采取宪法的形式。把有争议的问题排除在国家官员管辖范围之外可能是任何建政和解 (regime-foundingcompromise) 的必要因素。 

    如果一个政府想要生存下去 , 在拉斯托看来 , 最初的宪法性和解必须依靠自己的力量来完成。宪法不能自上而下地自动实施。为了掌握成功建立政权所必要的惩戒性的权力 , 最初的和平条约至少要显得像是由各对立的党派合作达成的。 (15) 换言之 , 不应把在基本问题上达成的共识过高地估计为实现民主的一个前提条件。如果没有重大的分歧 , 首先就没有设计民主制度的动力。我们还可以说 , 这些制度只能在它们具有规避分歧问题的合作机制的时候才能成功地解决潜在的冲突。 

    看似矛盾 , 正如克利福德·格尔茨所说 , 公民资格与社会共同体有时是不相容的。 (16) 至少 , 这种对团体的忠诚 , 给新独立国家的团结统一构成了严重的障碍。格尔茨关心的是各种民族国家的团结 , 而不仅限于新成立的民主政体。不过 , 他的见解对我们的研究还是有启发意义的。如他所说的“原生归属” (Primordialattachment), 可能是宗教的、种族的、语言的、部落的、地区的或习惯性的 , 但是它们总是多少带有狭隘的排外色彩 , 并且由此而同作为一个整体的国家的成员身份处于紧张状态。如果为了实现民族的团结而将这种原生联系政治化 , 那么世界上某些最棘手的问题就产生了。 (17) 

    对少数人的保障是一种普遍的善 , 即不仅对少数人是善 , 而且对多数人也是善。通过设计一部宪法来缓和没有防卫的种族亚群体的恐惧 , 建政和解的设计者们就能够保证为经济繁荣和军事独立所必需的全国大合作。任何分裂为“最初划定的集团”的国家 , 都必须寻找一种“能够包容国家分歧的形式”。该“形式”也是一种广义的政治宪法。它设立立法和执法的机构以及诸如政党之类的各种组织 , “借此能够对原生冲突进行非正式的、现实的调整”。 (18) 

    政党的组建、宗派忠诚的培养以及精英的交际技巧 , 对于一个多宗教、多种族的国家的社会稳定来说 , 都是必不可少的。然而 , 仅仅有这些因素还不够 , 还必须辅之以一种压缩国家政治议程的策略。原生性忠诚必须不受警察的干扰 , 不仅要将其引向“适当的”政治渠道 , 而且要 ( 至少要在一定程度上 ) 使其避开政治。 (19) 非政治化与其他因素一道 , 可以为充满分歧的社会增加合理妥协的机会。 

    对原生性分裂 (primordialdivision) 问题的传统解决方式之一就是割据或分立。另一种选择是民族政权 (ethnocracy): 一个在宗教、语言、种族或区域上均单纯的群体能够驱逐、同化或征服所有其他的群体。这是一种强大的、反自由主义意义上的“共同体”。但是 , 如果能够在宪法上对分歧进行中性处理的话 , 它也能够在一个单一国家的范围内得以保存。聪明的设计者们能够设计出缓和冲突的制度。通过这样做 , 他们就能为“原生和解的平民政府” (20) 奠定基础。