从村长选举制度和实态看中国的住民自治——以四川省调查事例为中心[1]

    观察中国农村基层选举的制度内容，最为重要者首推候选人的确定过程。因为虽然在规定上选举权和被选举权同时为公民享有之权利，但实际上被选举权是「受选民权力和信任委托之权利，代表选民意思的权利」，明白表示一般选民和候选人处于不同的立场（注１０）。在此意义上，各地规定候选人资格与一般选民不同的事例屡见不鲜，而重庆市则于其规定第２０条限制村民委员会主任、副主任和委员的候选人资格是以政治性（坚持四项原则，认真贯彻执行党的路线、方针、政策及国家法律、法规者）为第一要件。特别是村民委员会主任、副主任更追加「具有开拓进取精神和强大组织领导力，理解经济且能管理、引导大众朝向共同富裕」的条件。此外，一部分地区规定有更具体地候选人要件者，如山西省洪桐县马牧乡除规定须有初中以上文化程度（高中毕业）、年龄（１８－４５岁）之外，更列有计划生育的遵守情形和过去有无犯罪资料等（注１１）。

    接着，是对具备此种候选人资格要件的人物进行提名。在中国式的理解来看，「提名权」是选举权最重要的部分，提名候选人即是选举权的第一次性行使。因此，提名方式亦与选举方式相同，混杂着各种不同的形态，其内容包括：１．村民直接提名；２．村民间接提名（即由村民代表会议或各户代表提名）；３．由组织提名；４．上述三者的混合形态。

    第１类型的村民直接提名方式中，亦可分类为：ａ．村民个人独立进行提名；ｂ．复数村民联名进行提名；ｃ．村民小组提名、自我推举等。其次，复数村民联名进行提名者，其人数限制有从５名以上（黑龙江、福建、陜西）到２０名（宁夏回族自治区）等各种规定。至于第３类型由组织提名，则是行使「提名权」的主体并非从个别选民的立场，而是以「社会业别或社会组织构造中的社会身分」进行提名。其具体做法包括选举领导小组（四川省彭山县）、村党支部（山西省临汾县）和乡镇政府（湖南省）提名等。特别是此次调查的彭山县中，在前次改选选举时，村选举领导小组成立后立即召开会议，评议前届村民委员会中那些是可予连任的干部，再追加一些新的村民委员会候选人，从而做成第一次候选人名簿草案（参照彭山县青龙镇莲池村的事例）。

    然而，依此做成的候选人名簿只是第一次的名单，其后才是真正确定正式法定候选人的作业（此称为筛选）。至于候选人人数的精简过程，则是透过村民小组会议或村民代表会议的召开，再依下列各种方式决定最后名单。亦即，由村民选举领导小组确定正式候选人以预备选举，或是由村党支部确定正式候选人等方式。

    以下为现实的事例。花溪镇建新村是由村民代表大会，以前述第１类型村民直接提名方式，提名３５６名（其中１０名为主任候选人）为村民委员会成员，再以村民小组会议由此名单中选出５名主任候选人及５０名委员候选人。其后，再以参加人数超过１００人的扩大村民会议，最终选出２名主任候选人及４名委员候选人并予以公布。此外，在眉山县尚义镇太宝村中，１９９５年１１月２６日的村民大会上由村民直接提名１０名主任候选人和３００余名委员候选人。其后，在该村召开的两次村民大会中，分别是先以举手选出５名主任候选人和５０名委员候选人，再于其中压缩为２名主任候选人和４名委员候选人，并将其名单予以公布。该村于１２月１日宣布：经５日的公示期间后，将由这些候选人中选出最终人选。在１２月６日选举大会当日，前述６名候选人立于台上发表即席演说，再以无记名秘密投票方式确定当选者。当时该村创下９３．７％的投票率。

    然而，亦有自始即压缩候选人人数的事例，彭溪镇蔡山村即是如此。该村于１９９５年１１月１１日的村民大会中，提名１４名候选人，并公告其为第一次候选名单，而１１月２６日召开的村民大会中，则将人数精简为７名（主任２名，委员５名）。

    都市部的居民委员会

    由上述意义来，若将农村部的选举制度及显现其实态的执行过程，与都市部居民委员会的选举相比较，则更能呈现其民主性格。

    因为若与村民委员会的地位相评比，则在都市部即是居民委员会，若由制度性的规定来看，二者并无太大差别。居民委员会的立法根据是同样由民政部起草的『中华人民共和国城市居民委员会组织法』（１９８９年１２月于第七届全国人民代表大会常务委员会第１１次会议通过，全文共２３条）（注１２），其性格为「居民自我管理、自我教育、自我服务（所谓的“三自”）的基层大众性自治组织」（该组织法第二条）。与村民委员会完全相同地，该法规定居民委员会为实行三自的基层大众性自治组织，而居民委员会主任、副主任、委员的选出，亦是由居住地区的选民、各户代表乃至于各居民小组的选举代表为之（注１３）。

    然而，在实态性机能的层面上，居民委员会却与村民委员会有着相当的差异。在此次的调查中，笔者访问成都市南虹村居民委员会及重庆市巴南村花溪镇、南岸区花园路街道桥北居民委员会、南坪街道后保西段居民委员会等，并直接与各居民委员会主任等相关人员对谈。令笔者感到惊异的是：居民委员会干部以高龄者居多。因为「重庆市居民委员选举办法」第１８条规定居民委员会成员的候选条件中，在年龄方面原则上限制为６５岁以下，但实际上前述居民委员会主任均在七十岁以上。

    极端地说，居民委员会只能达到由啰唆的阿公阿婆组成邻里监视组织的作用。首先，可以想见的是并无任何担任居民委员会成员的管道。特别是与年轻人疏离的旧式组织，虽说是基层大众的自治组织，但实际上却是由象征旧体制的老干部和退职干部所独占，所谓的基层大众即是单指他们而已。因此，新组织条例虽认可居民委员会从事社区服务事业，而其结果是赋与委员会财产所有权，但显然现有居民委员会干部欠缺实施能力。具有此种企业家精神的人士，实际上是在居民委员会之外发挥自己的能力，而具备「热心服务居民」（「重庆市居民委员会选举办法」第１８条）资格要件的候选人，或许只能是退职干部、党员等所谓体现老人体制者。

    在此次调查的成都市南虹村居民委员会事例中，该村是在１９９５年９月实施居民委员会选举。在公布７名候选人之后，于选举当日下午２时３０分至５时之间，由７名候选人向１７０名选民发表“施政方针”演说，再由选民以无记名投票方式选出。此时，值得注意的是该委员会处理有关选举资格的内规中，将「在职职工」排除在外。当然，此项规定完全未曾规定于「重庆市居民委员会选举办法」内。

    此处浮现的是居民委员会与职场单位的关系。上述规定表示即使是居住于该居民委员会的居民，若属有职业者即不具有选举资格。因此，该居民委员会干部选举中排除有职者，而极为局限地仅以失业者、学生、儿童和高龄者为选出母体，结果居民委员会活动亦不得不偏离原本包含有职者在内广泛「基层群众性自治组织」的规定。于是，居民委员会遂只能由上述象征旧体制的老干部、退职干部扮演中心角色。

    相反地，居民委员会亦存在「单位包办」的事例。在此次的调查中，重庆市南坪街道后保西段居民委员会的前身，即是铁路局系统的重庆铁路工段宿舍。亦即，在南坪街道办事处的指导下，以往铁路工段居住地域，于１９９１年成立后保西段居民委员会，成为单位与居民委员会完全重叠的事例。因此，该地区居民均为铁道关系者而形成「铁路一家」，外来者在目前仍完全不存在。通常是由街道办事处（上级的最末端行政机关）支给居民委员会成员的津贴，在南坪街道后保西段居民委员会的情况中，却是由铁路局每月贴补１２０元。

    附带一提的是，当询及居民委员会的岁出岁入情形时，成都市南虹村居民委员会干部答以「并无正确帐册」。然而，其总岁入为经营幼儿园每月５００元左右的收入和上级机关——街道办事处的预算补助之合计，而支出则是主任每月８０元、副主任每月５５元、委员每月３０元的生活补助津贴，以及贫困户每月６０元的补助为主。此外，还有雇用警卫（检查外来可疑人物，显示治安状况相当恶化）费用为每月６００元。另一方面，重庆市后保西段居民委员会有铁路局的补贴和「社区服务」的收入，其总岁入约为６万元规模；而桥北居民委员会则以商店、经营幼儿园的３万元为居民委员会的岁入。还有，重庆市南岸区花园路街道桥北居民委员会（约６８０户），在前次居民委员会主任改选选举（１９９５年４月８日）时，因居民委员会主任认为直接选举太麻烦而未实施，改由７名居民小组长进行「间接选举」。

    实施农村基层选举的背景

    然则，何以中国仅在农村部实施受人瞩目的选举制度？虽然一般可举出几个要因，但其中最重要的是关于农村政治安定的重要性。这是由于中国已逐渐认识到农村是国家政治安定的泉源，亦是国家政治安定的威胁所在（注１４）。不仅是总人口的八成居住于农村部，亦认知农业做为基础产业的重要性，并且注意到经济改革的进展使都市．农村的二元构造发生动摇。国家领导者的发言亦阐明此种问题意识。邓小平即于１９８４年指出「为让中国从实际出发，我们非先解决农村问题不可。中国有八成的人口居住在农村，中国是否安定要看这八成人口是否安定。都市是不是能再美丽的问题，若欠缺农村的安定基础是绝无可能。」（注１５）。此外，邓小平在１９８７年亦曾表示「我们的改革开放先从经济面开始，先从农村开始。为什么说从农村开始呢？因为农村占人口的八成，如果农村不安定将造成政治局面全体不安定。如果农民不能脱离贫穷，我们国家就很难脱离贫穷。」（注１６）。

    进入１９９０年代以后，中国更提升对「三农（农业、农民、农村）」问题的关心。在针对农村问题的中共第１３届八中全会上，中国更明白指出农业是经济发展、社会发展、国家自主的基础，农民．农村问题终究是中国革命和建设的根本问题。自１９９３年以后，在两年多的极短期间内，中国召开三次农村工作会议，这是目前为止相当特异的召开频率。此点可看出当局对「三农」问题关心的程度。江泽民总书记在中央农村工作会议（１９９５年２月２４～２８日）上，特别指出农业与工业发展程度相异，以及农村居民与都市住民所得的差距，和其与发达地域的成长差距等问题点（注１７）。

    就结果而言，此时期是农民负担出现问题的时期，亦是传闻农民动乱发生的时期（注１８），故乃试图以村民委员会的村民自治，解除农民层的不满。亦即，面对眼前弛缓的农村控制，为强化党支部系列的基层干部，可以想见中国会以民政部为中心而提出扩大村民自治的主张。

    因为两项主张均是以上述农村的安定、繁荣为目标，无庸赘言地，我们在外部所评价的民主性问题，终究只是一种统治的手段而已。

    结语

    正如前头所述，此次极受限定的调查观察中，我们所得的印象是：若与都市居民委员会相比，农村村民委员会选举中「民主．自治」更有制度性进展。

    其背景是因为农村形态呈现新风貌所致。随着村民委员会活动范围的扩大，使村民委员会主任职位直接与村民个别利害相关。亦即，村办企业（村营企业）不论其登记形态或名称为何，实际上目前均在扩大发展中，使得村民委员会远超出单纯名义上自治组织的规定，而更近似经营村落经济的「董事会」组织（注１９）。相当于董事会董事长的村民委员会主任，究竟由何人担任，以及发挥何种领导能力，对依赖村落经济发展极深的个人而言，可说是决定死活的利害关系，因而自己当然必须对选出的人选抱持着重大的关心。从它因循村民代表大会制度（注２０）的前史，并采村务（财务）公开制度或村民委员会工作责任制（彭山县），可看出更新的制度性进展。在尚义镇太宝村的事例中，象征旧体制的民兵连长与农业科学技术者（乡政府农技员）争夺村长职位（二人均在３０岁前半），结果后者以些微的差距获胜。此点亦可说是经济、技术凌驾政治、保卫的象征性事例。

    另一方面，都市的居民委员会因其事业内容极受限定，且居民有投票资格者又将隶属于单位的有职者除外，使其与其说是住民自治组织的性格，勿宁说是以无单位之退职者为中心的色彩较强，当然会对居民委员和选举不太关心。

    毕竟，无论是乡村或都市，村民委员会或居民委员会，内部持有何种程度的经济实体，且村民委员会乃至于居民委员会能掌握经济活动至何种程度，即与关系者对各选举的关心直接有关。就其结果而言，此项要因即是决定选举制度落实程度的要因。

    另一方面，若单注意农村地区，则可归纳为其繁荣是强化党支部系统的统治，或是藉村民委员会选举构筑参与型政治体制等两种选择（注２１）。以前者而言，以往党支部干部的高龄化亦是原因，同时不仅是要求单纯政治煽动者的政治领导能力，亦要求经营管理能力等新的才能。反之，此点并不只是党或村长二选一的关系，而是超越此点，强调村民委员会为强化党支部系统的一环。在选举机构的组成人员中，党支部书记几乎是常设性职位，而只要选举机构自身与候选人的选出、确立过程直接相关，即可视为强化党支部和重视村民委员二者一体化的事态。此点或许是解释压倒性高投票率（注２２）的唯一理由。就此意义而言，现村长几乎９０％均为党员的彭山县事例，或可说是极具示范性。

    注

    1此次的调查中，在农村村民委员会方面，为乐山市彭山县彭溪镇蔡山村、眉山县尚义镇太宝村、象耳镇龙庙村、重庆市巴南区花溪镇建新村等四个村，而在都市居民委员会方面，则为成都市南虹村居民委员会、重庆市南岸区花园路街道桥北居民委员会、南坪街道后保西段居民委员会等三处。同时，笔者一行亦访问北京中央的民政部基层建设司及四川省民政厅、成都市及重庆市民政厅等单位。此外，报告者目前正在企划另一项计划，以１９９８年第三次改选时期为焦点，实施对各选民选举行为的调查等项目。 

    2中国基层政权建设研究会、中国农村村民自治制度研究课题组『中国农村村民委员会换届选举制度』，１９９３年１２月，页１。 

    3若仅限此点，可视其相当于日本的选举管理委员会，但如后述所见，其亦直接干涉候选人的提名或候选人人数的筛选作业，故在性质上有根本性的不同。 

    4前揭『中国农村村民委员会换届选举制度』，页２０～２１。 

    5浙江省党委员会一九九二～三年村级改选选举时之通达。 

    6内容取自对民政部基层建设司之访谈。 

    7在对四川省民政厅的访谈中，村级选举候选人本身认为差额选举结果将导致落选，「极失面子」、「为人陪榜」等意识极强，因而抗拒差额选举。反之，若实施差额选举，将因候选人间的竞争引起宗族间的竞争，从而影响社会的安定。此为村级指导者对实际状态的忧虑。 

    另一个问题是有些地方采用于选出村民委员会委员后，由委员互选选出主任、副主任。此时，村民委员会委员的选出虽是由村民直接选举的结果，但主任、副主任则是由村民委员会成间接选举选出，有违『村民委员会组织法』原本的趣旨。 

    8郑杭生主编『中国人民大学社会发展报告（１９９４～１９９５）：从传统向现代快速转型中的中国社会』，中国人民大学出版社，１９９６年。此点与『中国人民大学经济研究报告』相同，是由中国人民大学校长袁宝华（前国家经济委员会主任）负责的研究计划，其成员包括人民大学的社会科学、人文科学两系的全体教员。

    9前揭『中国农村村民委员会换届选举制度』，页４０。 

    10前揭『中国农村村民委员会换届选举制度』，页４１。 

    11此为对『城市居民委员会组织条例』（１９５４年１２月３ １日，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）的修正，在１９８０年代末于民政部长崔乃夫的积极推动下而进行。修正的要点在于凸显其做为实行「三自」基层大众性自治组织的规定，并且除倡导直接选举之外，居民委员会的任期更从以往的一年改为三年。同时，修正条文更认可以往所禁止由居民委员会展开的社区服务事业，并设定居民委员会的财产所有权。

    12吴锋『中国城市居民组织建设的基本法』未公刊手册。 

    13例如，张厚安、徐勇主编『中国农村政治稳定与发展』，武汉出版社，１９９５年，页１０～１２。 

    14『邓小平文选』第三卷，人民出版社，１９９３年版，页５。 

    15前揭『邓小平文选』第三卷，页２３７。 

    16『农民日报』１９９５年２月２８日。 

    17拙稿「国家　自己融解　可能性～农村　何」『月刊　窗』１９９３年冬季号，窗社。

    18在此次的调查中，村民委员会实际达成的利害调整机能，可从一些实例中窥知。村民委员会重要的事业之一为基础建设的整备，而在义和县扬庙村的事例中，有一项总长２．２公里的道路建设计划（总投资额为３５万元），由村民每人负担１５０元，因而引发不满。同时，离道路较远者亦表示反对之意。结果在村民委员会中，调整各村民小组间利害不一致之处，最后村民负担额减轻为２５元。 

    因篇幅所限无法详细说明，但可参考『中国农村村民代表会议制度』，中国社会出版社，１９９５年，或是李守经、邱馨主编『中国农村基层社会组织体系研究』，中国农业出版社，１９９４年。 

    19Jean Oi 「经济发展与稳定和村民民主自治」，『中国评论１９９６』，香港中文大学出版社，页１２４。该文指出，随着村企业的增加，其所设立的经济、工业委员会等村经济管理组织，通常是由党书记担任董事会主席的职位。 

    20依彭山县民政局长扬建的说法，该县全部１８９个村中，有５６村投票率达到１００％；而眉山县徐世斌民政局长则表示该县有６５村投票率达１００％，全部４９０村平均投票率为９７．８％。此外，重庆花溪镇３１个选区投票率均在９０～９７％ 之间，而平均投票率为９５％。