基层、基层民主制度与当代中国政治发展（代序）

   一、基层概念的阐释

   从表面上看，基层是为人们所熟悉且经常使用的一个概念，然而在内涵的把握上，却普遍存在着偏差。从纵向来说，有相当多的人把“基层”等同于乡镇；从横向而言，不少人把“基层组织”等同于“基层政权”。这就是颇有代表性的片面的基层现。这种基层现大大缩小了有广阔天地的

   “基层”的范围与内容，妨碍着基层民主制度的建设。因此，有必要让我们的论述从探讨基层概念入手。

   总的来说，基层的概念是指最低的层次。实行直接性管理，是它最突出的特点，即直接面对人民群众，直接接受人民群众的监督，其一切管理活动都具有直接性而没有什么中间环节。从纵向上看，基层并不能简单地等同于乡镇。因为除了乡镇而外，还有群众性自治组织——村民委员会和居民

   委员会；也还有县、城市的区、不设区的市。正如邓小平同志在1987年6月12日在《改革的步子要加快》一文中所说：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。比如说普选，现在我们在基层，就是在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举，省、自治区、设区的市和中央是间接选举。”很明显，在这里小平同志将县、城市的区和不设区的市明确界定为基层。从横向上看，基层并不简单地等于政权。因为除政权组织外，还有基层的党组织、其他国家机构、社会团体以及伦事业单位等①。总的来说，县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性。因而，理所当然均应属于基层的范畴。

   根据这些基层单位在我国政治运行机制中所处的地位和所起的作用的不同，我们可以把它们归纳为三个不同的层面：政党、国家机构和社会团体的基层组织；企业、事业单位的基层组织和城乡群众性自治组织。

   关于中国共产党的基层组织，根据《中国共产党党章》第五章“党的基层组织”的规定，“党的基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”。由此不难看出，党的基层组织，包括除众所周知的街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部外，企业、事业单位中的党的组织，人民解放军连队的党的基层组织，还包括以上基层涵义范围内的国家机构中党的组织。

   关于国家机构的基层，根据我国宪法和地方各级人民政府组织法的规定，乡、民族乡、镇是处于我国行政区划层级体系最底层次的行政区划单位，这个层次的国家机构是我国的基层国家机构。不仅包括乡镇的国家机构，还包括县、城市的区和不设区的市的国家机构。

   关于我国基层组织的社会团体，它们是中国共产党领导下的群众组织。它们既要通过各自的组织活动，直接带领群众为社会主义建设事业努力奋斗，同时，它们又是各方面群众利益的代表，应当维护和反映自己所联系的那部分群众的正当要求和权益。正是从这个意义上说，社会团体也属于我国基层组织的范畴。如我国的工会、青年团、妇女联合会等就属于这类基层组织。

   企业、事业单位都是以本单位的组织及其成员为直接管理对象。企业以直接从事工农业生产、交通运输、城乡建设和商品流通等为主要活动内容；事业单位以从事非物质生产、为社会提供精神产品和劳务服务为主要内容。企业以商品生产的价值规律和社会基本经济规律为自己活动的基本依据；事业单位主要以自己所特有的科技、教育、文化、艺术、新闻、体育、卫生等各项事业的发展运行规律为其活动的基本依据。企业的目的是为社会提供物质财富和赢利，兼顾社会效益、经济效益，强调经济效益；事业单位不以赢利为存在的基本条件，目的在于向社会有偿提供精神财富，以社会效益为目的。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，企业逐步摆脱政府附属物的地位而成为自我管理、自负盈亏、自我约束、自我发展的实体。国家事业单位也实行所有权、经营权与管理权相分离，走政事分开的新路，有更多自主权。总之，企业、事业单位无疑地也应属于我国基层组织的范畴。

   城乡群众性自治组织，在我国城市就是居民委员会，在农村则是村民委员会。群众性自治组织既是基层政权的基础，又是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。群众性自治组织直接地、经常地接触城乡社会，是党和国家联系城乡社会最直接、最广泛、最经常的基层组织，亦是国家在城乡的落脚点。可以通过群众性自治组织贯彻执行国家的政策、法律，群众也可以通过自治组织向国家机关反映自己的意见和建议；同时，群众性自治组织本身又有自己的固有事务，其中有直接与当地人民福利有关的社会事务和按法律规定的自治团体应有的事务，如办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等。因此，城乡群众性自治组织理所当然也属于我国的基层组织。

   二、基层民主制度

   对基层概念的纵横向所作的全面阐释，是我们合理理解和建设基层民主制度的出发点和前提。基层概念的纵横向范围和内容，已经向人们昭示基层民主制度亦具有丰富、广泛而复杂的内容。基层民主制度并不能简单地等同于乡镇基层政权制度或村（市）民自治制度。

   笔者认为，也像“基层”有广泛而丰富的含义一样，E“基层民主制度”也有广泛而丰富的内容。基层民主制度就；是表现为基层的政党、国家机构和社会团体，企、事业单位基层组织，城乡群众性自治组织等直接行使管理权力的制度。它对于政党来说就是党建制度和党政关系制度；对于国家机构来说就是中央国家机构、地方国家机构与县、城市的区、不设区的市以及乡镇之间的权力分配制度，也是对宏观事务管理的集权制度和对一般事务管理的分权制度；对于社会团体来说，就是社会团体在法制范围内的自主管理制度；对于企事业单位来说就是职工代表大会制度；对于城市居民和农村农民来讲，就是群众性自治制度。基层民主制度的建设与发展，就是要有效地保证人民群众直接参加国家和社会事务的管理，在社会基层有关领域的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度。

   为了便于对基层民主制度有更加深入的认识和理解，在此，我们可以把它概括为基层的党组织与政府、社会团体。企事业单位、群众自治组织的关系制度；中央人民政府、地方人民政府与县、城市的区、不设区的市以及乡镇的政府之间的权力分配关系制度；政府与社会团体、企事业单位、群众自治组织的关系制度；党和政府同群众自治组织之间的关系制度。这几种关系构成了基层民主制度的最基本的内容，建立和发展基层民主制度，主要是围绕这几种关系而展开，主要表现为处理这几种关系的措施、办法与规定。

   从基层党组织与政府、社会团体、企事业单位、群众自治组织的关系来看，由于各个基层单位情况的不同，相应地党的基层组织的地位与作用也就不同。具体表现为如下的差别：街道、乡镇党和政府的基层组织，其职责是领导本地区的工作，支持和保证社会团体和群众自治组织充分行使民主权力；企业和实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，其职责是参与重大问题的决策，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营和有关事业单位的业务开展工作，保证。监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行，支持领导依法行使职权，积极支持职工代表大会开展工作，领导工会、共青团、妇女联合会等社会团体，领导所在单位的思想政治工作；实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，其职责是：对所属组织实行宏观领导，对重大问题按法定程序作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的法定职权；各级党和国家机关中党的基层组织，协助行政负责人完成承担的各项任务，努力做好工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行监督，不领导本单位的业务工作。

   从中央人民政府、地方人民政府与县、城市的区、不设区的市以及乡镇人民政府之间的权力分配关系来看，建设和发展基层民主制度必须研究社会的需要和一个国家的国家结构形式这两方面的因素。如果我们从权力现象的角度去观察，就会看到，民主主要表现为一种自下而上运行的权力活动。它是在政治管理系统中处于被管理地位的多数人对于处于管理地位的少数人的制约。正如邓小平同志所说：“调动积极性，权力下放是最主要的内容”。②“把权力下放给基层人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容”。③根据我国的具体国情，特别是社会发展的需要，随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，一方面要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能，要求凡是对国民经济进行宏观调控的事务，都应划归中央政府及其在全国各地的分支机构负责，地方政府不得染指；另一方面要求地方政府在中央统一法制规范下，领导与管理本地区的各种经济社会公共事物，主要负责与本地公民生活直接有关的公共事务，为本地公民提供社会公共产品和公共服务。因此，构筑当代中国基层民主制度，必然会存在着既有对一般事务的管理，从集权型走向分权型的趋势，又有对宏观事务的管理，从分权型走向集权型的趋势。

   从政府与社会团体、企、事业单位及群众自治组织的关系来看，构筑当代中国基层民主制度，必须转变和调整政府在计划经济体制下拥有而又阻碍社会主义市场经济体制建立的职能；把本来属于社会团体、企事业单位和群众自治组织的权力，毫无保留地、实实在在地归还给这些基层组织；将过去一些属于政府的权力转移给社会中介组织去行使；政府在加强宏观管理的同时，逐步将事业单位的微观管理权还权于社会，扩大和加强各类事业单位的自主权；建立和强化政府对市场经济宏观调控的权力，管理与监督国有资产的权力和社会公共服务的权力，而且必须用法律的形式加以确立。在此基础上，建立和完善职工代表大会制度。职工代表大会是企、事业单位实行民主管理的基本形式，是广大职工行使民主管理权力的机构。职工代表大会制度也就是企、事业单位职工通过民主选举，组成职工代表大会，在企、事业单位内部行使民主管理权力的一种制度。对此邓小平同志有明确的论述，他这样指出，“职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行评议，作出决定，有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人。”④

   就党和政府同群众自治组织之间的关系来看，应体现为群众参与的民主管理。在人类历史上，作为工人阶级夺取政权和运用政权的首次尝试的巴黎公社的政治运行是通过人民自己实现的，公社“表明通过人民自己实现的人民管理的发展方向。”⑤作为我国基层民主制度中重要内容的群众自治制度，是马克思主义自治理论与我国城乡实际相结合的产物，是社会主义民主在我国基层社会生活中的重要体现，其组织形式就是城市的居民委员会和农村的村民委员会。这种群众性自治组织的建立，就是要让人民群众充分享有民主选举。民主决策、民主管理和民主监督的权利。当代中国基层民主制度，就是要通过这种群众性的自治组织，改变政府包办群众性事务的传统做法，真正让人民群众享有自治自理、当家作主的权利，从而有效地推动我国民主政治向更高层次的发展。

   三、基层民主制度对于中国政治发展的意义

   基层民主制度所包涵的丰富内容，对于中国政治的发展具有双重的意义。如果根据社会发展的要求来建立、发展和完善基层民主制度，就会有效地促进中国政治的发展；如果基层民主制度违背社会需要和我国的具体国情，就会阻碍中国政治的发展，甚至把中国政治的发展引入歧途。

   首先，没有基层民主制度，就不可能有完全的中国的民主政治。基层民主制度是我国社会主义民主制度的重要组成部分，如果基层民主制度建立不起来，整个国家的民主政治就不可能获得有效的发展。在传统的计划经济体制下，国家对社会政治、经济、文化乃至人们的生活，实行高度集权化的管理。在党政体制的关系上，是党政不分、以党代政；在中央和地方权力分配关系上，权力过分集中，基层和下级的权力过分集中于上级领导机关；在政府与企、事业单位的关系上，企、事业单位成为了政府的附属物，政府对企、事业单位微观活动管得很细很死；在党和政府与社会团体的关系上，采用党政工团一揽子式的大而统的领导方式，使社会团体逐渐朝着行政化的方向发展，社会团体实际上成为了政府的一个工作部门，广大群众再也不成其为相应的社会团体的主体，而变成了相应的社会团体的工作对象。凡此种种表明，在高度集权化管理的计划经济体制下，基层民主制度没有得到应有的发育，更谈不上正常发展。

   随着社会主义市场经济体制的建立和发展，打破了等级制和人身依附关系，从而奠定了独立人格的经济基础，逐步形成了独立、平等、自由的社会关系。除此而外，市场经济还造就了多元的利益主体和利益结构，从而创造了一种竞争、开放、多变和充满个体创新活力的生产和生活方式。特别是随着基层民主制度的发展，使基层单位首先从高度集权体制的束缚下解放出来，获得了自由的发展。中国现实的社会状况已经表明，随着市场经济体制的确立和完善，以及基层单位的蓬勃发展，为我们进行社会主义民主政治建设开辟了广阔的前景。因此，我们说，没有基层民主制度，就不可能发展中国的民主政治。

   其次，没有基层民主制度，就不可能真正实现政府职能的转变。政府职能涉及到行政权力主体与其它行为主体发生的关系，即行政权力主体在行政管理活动过程中，其行政权力行使的职责范围和使用方式。因此，政府职能与行政权力状况密切相关，即必须以一定的行政权力状况为基础。政府职能的转变意味着行政权力结构的改变，主要是解决计划经济体制下形成的权力垄断、权力混淆等问题。而基层民主制度的实质就是要使基层单位的人民群众直接行使民主管理权力，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，实际上也就是要调整权力结构，转变政府职能。理顺政府与执政党的职能关系、政府与人民代表大会的职能关系、政府与社会团体组织的职能关系、政府与企业的职能关系、政府与社会事业单位的职能关系等，是建设基层民主制度的核心内容。因此，基层民主制度建设也是为解决计划经济体制下形成的权力垄断、权力混淆而进行的。正是从这个意义上说，没有基层民主制度的建设，就不可能真正实现政府职能的转变。

   政府职能的转变，对当代中国政治的发展具有十分重要的意义。能否根据社会发展的要求转变政府的职能，关系到社会主义市场经济体制在我国能否建立、完善与发展。没有政府职能的转变，我国的机构改革也不可能取得成功，也不可能建立起真正符合社会发展要求的政府行政管理体制。而以上这些转变，也都离不开基层民主制度的建设与发展。

   再次，没有基层民主制度，就没有中国的法治政治。就民主与法治的关系而言，民主与法治紧密相联。法治是社会主义民主的基本保障，坚持和完善人民民主专政的国体，坚持和完善人民代表大会的政体，保障人民当家作主的地位，保障公民享有广泛的权利，都离不开社会主义法治。社会主义法治又是社会主义民主的法律化、制度化。没有社会主义民主，就没有社会主义的法治。就基层民主制度与中国法治政治的关系而言，只有开展基层民主制度建设，才能把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证党的领导核心作用；才能使党经过法定程序将自己的政治主张变成国家意志，实现代表人民群众的利益；才能使国家机关和公职人员依法代表人民管理国家的各项事务，而不是以言代法、以权代法、以权压法、以权治民。现代意义的法治，是民主的产物，法治的本质在于它是崇尚体现广大人民群众意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。民主政治与法治政治的互动关系也表明，没有民主政治就不可能有法治政治。

   注释：

   ①施九胃、倪家泰著：《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社，1993年版，第28页。

   ②《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1994年版，第242页。

   ③《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1994年版，第252页。

   ④《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1994年版，第34O－341页。