村民自治:中国民主政治的微观社会基础

作者：唐兴霖　张紧跟

摘要:该文认为,民主建设应该是一种国家主导的民主制度建设与社会主义主导的社会民主培育的双向互动过程。80年代以来,在政府推动和广大农民的积极参与下兴起的农村基层民主建设——村民自治的建设与发展将构筑起未来中国民主的微观社会基础。

从改革开放20年的民主建设实践来看,在民主政治建设取得重大成就的同时,也必须看到,由于理论认识上的某些偏颇,至少使民主建设未能取得预期的效应。为了使中国民主建设能顺利推进,我们必须反思既有的民主理念,重新考虑实现社会主义民主的方式、途径和步骤,尤其是当代中国民主政治的根基问题。本文认为:80年代以来在中国政府的推动和广大农民的参与下,中国农村的基层民主建设——村民自治建设和发展将构筑起社会主义民主的微观社会基础。

一

民主,作为现代国家中预防和反对专制的一种普遍国家形式,最初是一个从对古希腊各种政体比较而抽象出的概念。古希腊历史学家希罗多德首次使用“民主”一词时,是用来描述古希腊城邦中一种既不同于君主制,也不同于贵族寡头制的政制形式:即城邦事务是由公民组成的公民大会通过直接讨论和投票表决方式来做出最终决定。因此,民主从一开始就成为一个政治概念,“它是一种政府形式,在这种政府形式中,权力不是属于某一个,或者某一部分人,而是属于每一个人,或者更确切地说,属于大多数人”。[1](Ｐ1)也即是说,民主是一种政治制度和国家形式,是“以多数人的意志为政权的基础,承认全体公民自由、平等的统治形式和国家形态。”[2](Ｐ251)在民主的政治制度中,公民的意志是政权合法性的基础,承认主权在民,确保多数人的利益和意志,以多数人的决定作为政治决策的最终依据。但是,由于现代社会已不具备实行直接民主制的基本条件,因此现代民主并非意味着社会中的多数人直接成为统治者,间接的代议民主制才是现实政制的必然选择。为了更深刻地从政治实践中理解现代民主,有学者将国家权力从学理上分解为所有权与行使权两部分,国家权力的所有权属于人民(即政治学或和宪法学上的主权),国家权力的行使权则是指人民委托给其代理人的权力。[3]在政治实践中,国家权力所有权表现为公民权利,国家权力行使权则表现为国家权力,而“只有当代议制成功地保证了政府的行动确实是按照人民的愿望和需要办事时,我们才有理由称之为代议制民主。”[4](Ｐ148)因此,现代民主的关键在于使少数人在行使国家权力过程中能使大多数人的利益和意志得以实现。但是,历史证明:“社会用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己的共同利益。但是后来,这些机关,而其中主要是国家政权,为了追求自己的特殊利益,从社会的公仆变成了社会的主人。”[5](Ｐ334)在实际运用中,相对集中的国家权力往往是相对分散的公民权利所无法匹敌的,对民主政治威胁最大的莫过于外部不作边界限制、内部不作分权与制衡的国家权力的腐败及肆意践踏公民权利。所以,尽管不乏思想家提醒我们对国家权力太弱而公民权利太强的无政府主义、街头政治、广场政治及由此而产生的多数暴政保持警惕,但对大多数国家而言,为保障民主政治的落实,必须尽可能采取必要的合理方式以保持国家权力和公民权利在宪法配置及实际运行中的相互平衡,这就是宪政和民主。而由于国家权力的行使者们往往会越界行使权力,国家权力的滥用是以践踏公民权利为代价的,因此,民主政治如果没有一个成? 斓墓裆缁峒俺墒斓拿裰髦魈?国家制度的民主化超越于民主主体的承受能力,民主政治就会失去赖以运作的基础。

近代以来,中国人一直视民主为强国富民的必由之路,但在民主认知及民主建设上的偏差却使中国的民主政治命运蹇劣。近代中国百年宪政民主运动史上,不乏对民主的艰难探索。19世纪中叶,早期维新派就已开始向国人译介西方式民主制度及思想;1898年,维新派提出了立宪政治的主张,但不幸中途夭折;20世纪初年,处于崩溃边缘的满清王朝发动了一场新政,但却未能阻止王朝灭亡的厄运;辛亥革命的先驱者们也决计在全新的基础上建立一个民主共和的国家,但最终除了一块“中华民国”的空招牌外,中国并未发生多少根本性的改变。而这一时期,“西方的自由民主思潮虽然大量输入,并逐步在中国知识分子层中赢得了相当的信仰者,但对中国绝大多数人特别是下层民众而言,自由民主尚是一个十分陌生的东西,国人不仅没有这方面的经验,恐怕也没有这方面的常识。”[6](Ｐ47)辛亥革命后的现状,促使当时的文化精英们认识到了启蒙的重要性,于是高扬民主和科学,希望为此造就新一代自觉自主之国民,但很快救亡就压倒了启蒙;此后,中华民族历经内战和外敌入侵,尽管国民党政府也宣称坚持孙中山先生的三民主义和五权宪法,但始终坚持训政和一党独裁专制。以毛泽东为代表的中国共产党于1949年取得全国政权后,曾一度带来了民主建设复? 说南Ｍ?对跳出人亡政息的历史“周期率”充满信心,甚至已触摸到了现代民主政治的脉搏,他指出,“我们已经找到新路,我们能够跳出周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”[7](Ｐ148)但建国后二十余年间,原则上的社会主义民主仅仅停留于观念层次,全能主义政治完全窒息了社会自治能力,社会泛政治化,“没有切实建设民主政治”,客观上延滞了政治民主化进程。1978年后,中国社会开始了由传统计划经济社会向现代市场经济社会的转型,民主化进程也获得重新启动,政府机构改革、党和国家领导制度的改革、干部人事制度变革等国家制度的民主化确实取得了重大成就,但由于社会自治能力仍然相当弱,由臣民社会向公民社会、身份型社会向契约型社会转换的任务依然任重而道远,所以,中国的民主化进程依旧充满了坎坷和曲折。

而西方政治发展历程向人们所提供的有关以社会民主推进国家民主的经验似乎可以给我们某些启示。许多人把美国的民主政治完全归功于1787年宪法,实际上这是一种误解。事实上,大约在17世纪初,一些为逃避欧洲封建专制和宗教迫害的移民来到了北美,“他们早在建立政府以照顾公众需求或执行公共职能之前,就已经形成了一个没有政府的社会,签订了类似《五月花号公约》的协议以保护自己,开始了自治历程。”[8](Ｐ75-77)而且,由于新大陆没有封建专制政治的经历,这些移民大都受过欧洲资本主义启蒙思想的熏陶,对自由、民主、平等观念深信不疑,以致在统一国家建立之初,他们对任何一种形式的政府都充满戒心,认为政府永远是倾向专制的,因而是个人自由的大敌,必须采取行动限制政府权力。[9](Ｐ28)1787年宪法及以后的运作很大程度上奠基于这种独特的政治文化。所以当托克维尔1831年到达美国时,他指出,美国是当时世界上最民主的国家,其原因不独是由于美国公民享有一些平等的条件,还在于美国公民在各个领域中有着广泛的政治参与的权利和机会。而且,托克维尔经过考察,认为“美国民主制度所依赖的三权分立体系,虽然绝对是必要的,但并不足以使一个国家既享有自由、又拥有民主……一个独立于国家的多元的、自我管理的公民社会,是民主社会的必不可少的条件。”[10](Ｐ460-466)所以有学者认为,西方宪政民主如果没有社会自治作为基础,是不可能成功建构的,“如果说美国是因为有了宪法才保持了民主,这对我来说是本末倒置;如果说是因为这个社会基本上是民主的,宪法才保持下来,这听起来似乎不对,但实际上却正确得多。”[11]而且,此后的美国式民主的发展,也是以不断扩展公民权利为主要内容的。

通过上述对比分析,我们发现,国家制度的不完善确实是民主建设的障碍,而国家制度的不完善又内在地与公民权利的不完善密切相联,国家权力的过于强大,是以公民权利的过于弱小为代价的;忽视公民权利的建设而一味强调国家权力建设,不仅不能从根本上达成民主政治,还有可能使原有体系承受不了巨大压力而造成民主进程的巨大挫折。现代民主的基础就是一个高度健全的组织化或制度化的公民社会。正如达尔曾经指出的,“独立的社会组织在一个民主制中是非常值得需要的东西,至少在大型的民主体制中是如此,其功能在于使政府的强制最小化,保障政治自由、改善人的生活。”[12](Ｐ1)所以,民主建设应该是一个双向互动过程:一方面,必须改革国家权力的配置和运行体制,寻求国家行为的合理方式和限度;另一方面,必须建设公民社会,培养其合法的自治能力。对此英国学者赫尔德也指出:“民主在今日要繁盛发达,就必须被重新构建为一种双向现象:一方面涉及国家权力的重塑,一方面与重构市民社会有关。”[13](Ｐ396)

当代中国的民主建设既不可能也没有必要照抄照搬西方国家,但关键的问题在于民主建设要有一个正确的操作思路与基础定位,质言之,要从现实中国的国情出发,寻找中国民主政治的微观基础。[14]也许,我们可以从当代中国村民自治的发展中找到答案。

二

村民自治的出现,是中国农村70年代末以来经济体制改革和社会变迁中产生和形成的一种新型民主制度,是市场经济社会中重构农村和谐秩序的一种尝试。古代中国社会长期被锁定在一种中国式专制主义的政治制度中,要进行民主建设必须借助于政权之外的力量和国家的政治力量。1949年以来,虽然国家确立了建设社会主义民主政治的目标,但是中国的民主建设一直充满坎坷。所以问题的关键在于找到一个既能为社会认同且符合民主真义,又能获得国家支持的民主建设的起点和突破口。而村民自治经过近20年的发展和探索,能够使政治民主化在农村先行一步,成为现阶段中国民主建设的起点和突破口。

村民自治的基本原则是自我管理、自我教育、自我服务,在实践中又具体化为村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主权利和民主制度。这四项民主权利的行使和民主制度的运行,构成了村民自治的基本内容。(一)民主选举。是村民自治的前提,这是指由村民直接选举村委会组成人员的权利和制度。经过十余年的发展,目前已基本走向正规。(二)民主决策是村民自治的根本。民主决策就是按照《村民委员会组织法》规定,在农村设立村民会议或村民代表会议,让农民和村干部一起讨论决定村内大事。(三)民主管理是村民自治的实体。民主管理,就是发动和依靠村民,共同管理村内的各项事务,维护村内的社会秩序。(四)民主监督是村民自治的保障。民主监督是指村民对村委会的工作及村干部的行为实际监督的权利和制度。民主监督有两种主要形式:一是村委会定期向村民会议、村民代表会议报告工作,村委会干部定期述职,接受村民的评议;二是村务公开,把与村民利益相关的各类事项公之于众,接受监督。民主监督的实施,使村务工作更加民主化、公开化,使村民自治有了可靠的保障。

村民自治,从1982年12月至今已走过17个年头,村民自治政策逐步得到加强和完善,村民自治逐步法制化、规范化,这一切为村民自治成功迈向21世纪奠定了坚实的基础;村民自治在促进农村经济社会发展的同时,也对社会主义政治建设作出了重大贡献。这表现为:

首先,村民自治有利于提高农民的民主素质,为社会主义民主建设提供了坚实的人力资源基础。现代民主政治经过发展,已形成一套完整的制度设施和基本程序,其成功实施很大程度上也需要有成熟的民主主体。中国是一个缺乏民主传统的国家,传统政治、经济体制的影响加上“旧中国留给我们的封建传统比较多,而民主法制传统比较少”[15](Ｐ332)的传统政治文化的作用,使得广大民众缺乏现代民主参与者应有的独立品格,建国后相当长时期里“运动式民主”及动员式参与等做法使广大民众形成了“政治冷漠”,而这也正是精英民主论及悲观民主论者藉以攻击中国民主建设的口实。事实上,只有不断进行民主的实践,也只有通过有效的自觉式参与才能逐渐培养民众的政治民主素质。对此,托克维尔就认为,“用什么办法能使人们养成权利观念,并使这种观念能被人们所牢记。结果发现,这只有让所有的人都和平地行使一定的权利。”[10](Ｐ272)而村民自治通过在广大农村地区设立群众性自治组织,依法自我管理、自我教育、自我服务,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,为9亿农民提供了一种适宜的民主实践形式。

在实行村民自治过程中,由于村级事务与广大农民的利益息息相关,这极大地调动了广大农民参与的积极性。广大农民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四项民主权利与民主制度的实践,逐渐认识了现代民主运作的基本制度及基本技术、基本程序,民主管理能力大大提高。为中国民主的全面推进造就了最基本的条件和最坚实的基础,这就是:(1)占中国人口最大多数的九亿农民将成为具有民主意识和民主能力的成熟的选民和民主主体;(2)一整套适合中国国情的成熟的民主技术、民主制度和民主经验;(3)一支训练有素的近10万人的指导选举和民主生活的人员队伍。[16]

其次,以村民自治为主体的基层民主的发展,反映了社会主义民主的本质,代表了其发展方向。社会主义民主的本质是人民当家作主,一切权力属于人民。而社会主义民主赋予广大人民群众的这种民主权利,只有在它与这种权利的具体实现形式相结合时才得到体现。在我国现阶段,由于各种因素的限制,完全实现由人民当家作主,直接管理国家和社会事务的直接民主还不可能,因此社会主义民主的实现形式在初级阶段的当代中国有两种形式:一方面表现为人民代表大会制度,人民通过选举自己的代表组成代议机关,代表人民行使国家权力;另一方面则表现为基层民主制度,人民群众通过各种自治组织,实行自我管理、自我教育和自我服务。以村民自治为主体的基层民主是社会主义民主的重要内容。同时,社会主义建设的基本趋势是:不断扩大民主主体,增加直接民主的比重,真正实现由人民当家作主。

村民自治通过广大农村地区实行直接民主,它使社会主义民主赋予广大群众的民主权利从基本制度和法律的规定、保障、原则要求和法律条文,变为普通民众可以看得见、摸得着,并且能够实际操作的具体方式,广大农民可以在诸如村委会的民主选举、候选人公开竞选、村级事务的民主决策、民主管理、村级公共权力行使的民主监督等环节中,实际行使公民权利,实现了社会主义民主最广泛的实践,反映了社会主义民主的本质。随着村民自治的逐步发展和不断完善,村民自治的范围将不断扩大,将会有更多的人能享受到直接的民主权利,直接民主的比重将不断扩大,这正是社会主义民主建设的发展方向。

而且,村民自治的良性发展,让广大农民实现对民主政治的全面参与和对民主果实的分享,提高他们的民主素质、民主能力和民主信心,将为将来的基层政权自治,乃至高层民主奠定基石,提供源源不断的推动力,以及良好的经验借鉴,村民自治的发展,将增强推进党内民主和社会主义民主的信心。而中国村民自治的20年实践已证明:这一切正在出现。广大民众通过以村民自治为主体的直接民主的实践后,也不断要求其代理人能合理运用人民赋予的权力,从而为国家层面的民主提供了动力。

最后,以村民自治为主体的基层民主的建设与发展,为社会主义民主建设奠定了基础。社会主义初级阶段的民主形式由于受到客观条件的限制,只能是基层直接民主与以人民代表大会制为载体的间接民主的结合。但是,缺乏直接民主为基础的间接民主形式很难保证人民的代理人不“反仆为主”,因此必须发展直接民主以济间接民主之穷,这也是当代西方发达国家已经取得的成功经验。列宁当年也曾经说过,“委托人民代表在国家机关中实行民主是不够的,要建立民主,必须让群众自从下面发挥主动性,实际参加一切国家生活。”[17](Ｐ152)而且,只有通过基层直接民主的发展,才能使广大民众直接体验到社会主义赋予他们的民主权利,增强广大民众关心和参与民主建设的积极性,才能推动间接民主制的完善,形成社会主义民主建设的持续内驱力。基层民主的发展,不断提高广大民众的民主素质,也对广大的代理人的素质提出了更高要求,所以人民代表制度完善最终也是以基层民主为基础的。

基层民主也是社会主义民主政治文化的培训基地。民主政治文化是民主素质的内核,是民主政治得以实践的观念基础。广大民众通过村民自治的实践,不仅提高了民主管理能力,学会了现代民主技术,认识了现代民主制度,而且逐渐培养了宽容、理性的现代民主精神,民主和法制意识都得到了强化,民主、平等、公正的观念开始在基层群众中形成,当家作主的意识开始在基层群众中形成。可以想见,随着村民自治的不断推进,占中国人口主体的农民开始接受社会主义民主政治文化,这将为未来中国的民主建设奠定坚实的精神文化基础。

村民自治的发展,通过提高乡村社会的自治能力,将为国家制度的民主化提供一个坚实的社会平台。一方面,以村民自治为主体的社会民主的发展,使传统的国家与社会的关系逐步发生变化,从而推动了国家制度的民主化。另一方面,村民自治重构了乡村社会的和谐秩序,保持了农村社会的相对稳定,这对于中国这样一个农村地域和人口为主导的超大社会来说是至关重要的,农村的稳定是中国社会稳定的基石,而这正是中国民主建设赖以顺利推进的社会基础。

从中国民主化进程的视野来审视村民自治,可以得出的结论,正如有学者所论证的:村民自治可形成中国民主政治建设的路径依赖:[18]这些都可以归结为:村民自治的良性发展已经为中国民主建设的全面推进奠定了基础。

的确,用现代民主的眼光去衡量村民自治,二者之间还有相当的距离,村民自治的成功也绝不意味着中国民主建设的成功;即使村民自治本身,也还存在诸多问题,其浓厚的国家主导性也限制了其发展。但是,毕竟中国的政治民主化是一个漫长的渐进之路,一方面,村民自治从一开始就孕育着强大的内源动力,其经过近20年发展形成的惯性运动已显示出一种不可遏制的特点,在渐进的发展中,随着其现代民主性色彩的不断强化,它必将对国家权力产生不断加大的压力;另一方面,作为主导性的国家政权也在不断寻求国家制度的民主化,这两种作用方向是基本一致的,更重要的是在中国历史上,它首次能够将国家权力的建设与公民权利的发展协调起来,形成合力,共同推进社会主义民主政治。因此,当我们重新回到民主建设起点时,我们很容易得出结论:以村民自治为主体的基层民主是当代中国民主建设的微观社会基础。

提出这一观点是基于一种学理的分析,也是基于我们对村民自治的发展已经取得或即将取得的成就而提出的一种期望。当然,我们也认识到,从村民自治到社会民主之间还有相当长的路要走,即使是村民自治本身也还存在诸多问题,自下而上的民主建设也不可能完全取代自上而下的民主建设,中国的民主建设还面临诸多不可测因素等。有学者就指出,从制度供给的角度出发,在村民自治的基础上进一步向更高层次推进中国的民主政治发展,由于权力中心在供给更高层次的民主制度安排时将会面临考验,因此将会面临民主制度短缺的问题。[18]也许,正是这些因素决定了当代中国民主建设的渐进发展之路,也预示着当代中国的民主建设仍将经历坎坷和曲折。但是,我们也应该看到,村民自治的发展已经为当代中国的民主建设找到了一个良好的起点,它第一次真正实现了国家政权要求民主化与人民实践民主政治的双向互动,而这正是现代民主的真义,这也必将是未来中国民主的希望。