居民自治中的三维体制构架——以上海市源竹居委会选举改革试点为例

    城市基层社会结构的变化改变了原来居民自治赖以存在和发展的经济和社会条件，原来主要依靠行政资源作为主要推动力的也越来越不适应新形势下现代化城市管理的要求。准行政化居民自治模式导致的结果是居委会为政府的需要而存在，而且也须借助于政府的权威而存在，这不但成为居民自治发展的窒碍，也不利于城市基层政府的深化改革，更不利于稳固和加强党在城市基层社会的底磐。

    面对新的挑战与机遇，居民自治体制改革就是要建立起符合时代要求的的新型居民自治管理体制，形成党政和政社分开、居民积极参与、兼职与专职工作相结合的新局面。在这样的背景下，上海市积极承担起探索居委会新的发展模式的重任。

    1999年，上海市浦东新区潍坊街道源竹居委会在居委会选举改革试点过程中走出了一条新的居民自治模式——居民自治的三维体制构架，即以《中华人民共和国城市居民委员会组织法》为依据，以居民区党支部为领导核心、以居民委员会为主要组织载体、以社会工作者为联系政府和居民委员会的桥梁，实现居民的自我管理、自我教育和自我服务。居民自治的三维体制构架走出了居民自治仅限于居民委员会所造成的困境，她对上把居民区党支部纳入为居民自治的领导核心，对下构建了新的社会工作者作为联系政府和居民委员会的桥梁，三者相互影响、相互配合，共同构成了居民自治不可分割的有机整体。三者的关系具体如下：上级党组织？居民区党支部？居民委员会？社会工作者？基层政府

    一、居民区党支部——居民自治的领导核心中国城市基层社会的居民自治，是在中国共产党的领导下进行的，党支部设在居委会上是中国基层民主与西方社会基层民主的最大区别。维此，才可能在实现居民自我管理、自我教育和自我服务的同时而不至于偏离社会主义发展的大方向；从居委会的角度讲，把党组织建立在居民区，能更好地贯彻党的群众路线，使居委会能够在党的领导下更好地实现居民自治。

    传统的居民区也曾设立党支部，结果却是“党政不分”导致了无论在体制上还是功能上，党支部的地位和作用都没有得到切实地加强，反而造成了党和居民自治形式上对立的假象：加强党的领导势必影响自治权力的发挥，而发展居民自治又势必削弱党在基层社会的权威；事实上党在居委会一度陷于繁杂的具体事务和复杂的矛盾之中。解决问题的关键不在于居民自治是否需要党的领导——这是不争的事实，而在于如何在加强党对居民自治的领导的同时又能促进居民自治的健康发展。

    源竹居委会在居委会选举改革试点中做了有力的尝试，即把党组织建立在居委会上作为居民自治的领导核心，党支部本身构成了居民自治的重要组成部分，由此从体制到功能上都明确了党组织在居民自治中的地位和作用。从体制上讲，党支部设在居委会上使得党组织从体制外作用向体制内作用转化。众所周知，居民自治的发展历程意味着政府的权力要从基层社会的不断撤离；但是政府权力的撤离并不是党组织从社区中撤离，相反由于政府权力撤离所留下的权力真空并不是居委会所能立即填补的，反而为党组织在基层社区的发展带来了新的契机。源竹居委会在选举改革试点中看到了党组织在居民自治体制转轨中的作用，果断地决定把党组织由居民自治的体制外作用向体制内作用转化，并且把其定位为居民自治的领导核心力量。

    在选举改革试点中表现在统一党员的思想，以党支部的名义推荐候选人等。

    从功能上讲，明确了党在居民自治中的领导核心地位使得党在基层社区的功能有了新的拓展。具体表现在：（1）政治导向。中国城市居民自治不同于西方基层民主的重要一点即是她必须坚持会主义方向，这就要求居民自治宣传党的路线、方针、政策和国家宪法、法律。但是居民委员会由于经常面临着诸多具体的事务而对此难以兼顾，党支部必须承担起宣传的主要责任。在这次的居民委员会的选举试点改革中，党支部根据党的十五大以及上海市城区工作会议关于扩大基层民主的精神，积极向居民宣传，充分发挥了党组织的政治导向作用。（2）社会整合。随着现代化的进展，城市基层社会越来越趋于多元化发展态势，这就对国家提出了新的要求——社会整合。但是政府的权力在居民自治的发展中在逐渐撤离，其它社会组织又无力承担，这样社会整合的重任便历史地落到党组织身上。另一方面党组织由于在整个国家中的领导地位，有必要也有能力进行社会整合。如以居民自治为依托，在“三新”组织（新经济组织、新社会组织和新自治组织）中建立党组织。（3）工作表率。随着“单位人”向“社区人”的回归，党员在社区中的表率作用越来越成为需要。在源竹居委会选举改革试点中，代表148名，其中党员29人，占20%? 怀醪胶蜓∪?8名，其中党员12人，占42.8%；正式候选人8名，其中党员5人，占62.5%；选举委员会成员7名，其中党员5人，占71.4%；最后选出的7名选举委员会成员，其中党员5人，占71.4%，所有这些都充分证明了党员在居委会选举改革试点中的表率作用。

    二、居民委员会——居民自治的主要组织载体居民自治的三维体制构架并没有改变居民委员会的性质——基层性、群众性和自治性，也没有改变居民委员会在居民自治中的主体地位——它仍然是居民自治的主要组织载体。问题是在传统的居民自治体制下，居民委员会几乎承担了所有“自治性”的甚至许多“非自治性”任务。

    党组织的地位没有明确规定，一方面导致了党组织过多地纠缠于具体事务，另一方面党在基层社会的任务如宣传党的路线、方针和政策皆由居民委员会代行；政府管理重心的下沉导致居民委员会成为事实上的行政管理的末梢，政府的而不是居民的需求成了居民委员会的主要推动力。通过党支部核心地位的加强以及社会工作者的建立，在体制上理清了居民委员会的责职，使得居民委员会承担的并非本职的一些工作尽快剥离出去，进而能够更为集中地关注居民自治的自身发展。当然，在源竹居委会选举改革试点过程中，就居民自治的体制构架也进行过争论：有的根据居委会的工作性质，认为应该把其定位为议事层层面，具体操作由社工完成；有人认为居委会的工作本来就是操作性的，很难将其具体分为议事层和操作层。最后，双方达成了近乎折中的方案。

    从体制上讲，居民自治的三维体制构架突出了居民委员会的主要组织载体地位。

    党组织建立在居委会上为居委会的活动提供了一个良好的宏观基层社会环境，从而使得居民委员会能够更好地关注自己的建设，成为真正的基层性群众自治组织。在源竹居委会改革试点选举中，笔者曾就居委会的性质对居民代表做了调查，在72名代表中，其中54人认为未来的居委会应该是完全的居民群众自治组织，占75%；15人认为应该是半自治半行政性组织，占20.8%；3人认为应该是行政性组织，占4.2%.突出居民委员会的组织载体地位还体现在她的内部制度建设和运行机制上：在制度建设上，建立、健全居民代表会议、居民会议等各种会议制度，建立必要的接待制度、走访制度，财务、审计制度，在居民委员会的主导下设立了居民小组、志愿者队伍等组织；在运行机制上，着重于完善居委会的选举机制，即居民委员会由居民会议、居民代表会议选举产生并受其监督，转变传统的考核机制，取消一些行政性的以居委会为单位的考核内容和考核指标，考核主体是居民，以居民的满意度作为考核居委会工作实绩的标准。在本次的源竹居委会选举改革试点整个过程中，从选举方式的抉择到初步候选人的产生，从正式候选人的确定到最终选举居民委员会，潍坊街道都充分尊重居民的意愿，体现了居民委员会产生过程中的群众性、自治性。

    从功能上讲，居民自治的三维体制构架在加强居委会的传统功能的同时还衍生出新的功能，主要体现在：（1）宏观规划。结合本社区的实际情况，关注居民的需求，对社区发展作统一规划，确定社区的长期、中期、近期发展目标和任务。

    （2）议事决策。定期召开居民代表会议和居民会议，商讨本社区全体居民的重大事项和公益事业，并做出相关决定。（3）组织管理。由于居民委员会直接面对的是广大居民，事情繁杂多样，按照居委会成员的说法是“下管垃圾桶，上管大总统”。

    显然，这些事情若全部让居民委员会来完成是不可能的，这就需要组织居民开展自我管理、自我教育和自我服务的活动，就日常的居民自治事务进行管理。（4）协调沟通。这是居民委员会的主要工作责职和工作方式。通过协调沟通，居民委员会对内在本社区创造了和睦宁静的社区环境，对外代表居民与政府以及物业公司等进行谈判协调，维护居民的利益。（5）监督社工。定期听取社会工作者的工作汇报，检查工作落实情况，就其工作进行评议并提出工作建议。总体上说，居民委员会的功能就是服从和服务于居民的意志和利益需求，集中精力“串百家门、知百家事、解百家难、暖百家心”，真正实现“居民委员会居民办，办好居委会为居民”。

    三、社会工作者——政府和居民委员会的桥梁传统居民委员会的最大特点就是政社不分，居委会事实上成了政府行政管理的末梢，所以有人将其称为纵向垂直行政管理模式。政府不但将大量的行政性工作下沉到居委会，而且采取行政性措施直接对其进行考核，诸多的达标活动也使得居民委员会和居民的距离越来越远。从理论上说，我国宪法111条以及《城市居民委员会组织法》第2条都规定，居民委员会是城市基层性群众自治组织，它的主要任务是搞好居民的“三自”，至于协助政府极其派出机关做好与居民相关的部分工作必须以不影响居民自治为前提。从实践来看，随着城市管理重心的下移，只是区政府派出机构的城市街道不得不将大量的行政性事务向社区转移，使得居委会承担起原先不是她所承担的任务，忙于应付行政性工作而使得自己的“三自”任务沦为附属。因此在源竹居委会选举改革试点中有人戏称最为担心的莫过于街道，它所下达的大量行政性事务如果没有居委会的支持将难以完成。显然，在居民自治的理论和实践之间有了明显的差距，在基层政府和居民自治之间形成了尴尬的两难境地：要保证行政任务的有效完成势必影响居民自治的有效发展，而要发展居民自治又会不利于行政任务的完成。消除理论与实践之间的差距，走出行政发展和居民自治之间的两难境地，必须进行制度创新。

    源竹居委会在选举改革试点中，创造性地在街道和居委会之间设立了专业化的社会工作者，作为联系两者的桥梁。从功能上看，社会工作者专职从事社区的各项管理与服务工作，特别是街道下达的行政性事务。这样既可以解决街道的行政性事务，又可以保证居民自治的健康发展；而且基于社会工作者的专业性，还能为居民自治的发展创造新的条件。社会工作者的产生使得许多问题迎刃而解，这确实说明它是社会发展的产物。

    从体制上讲，有关社会工作者的体制却不象它的功能一样有着更多的一致性，而是充满了争论：（1）社会工作者由谁聘？街道主张应该由街道来聘，因为居委会拿不出这么多资金，而潜意识中是更有利于街道下达的行政性工作的完成；居委会认为应该由居委会来聘，因为这样做更有利于对其进行监督，而潜意识中是如不这样做将有被社会工作者架空的危险。（2）社会工作者的资格？社会工作者是从事社区管理的专业人员，因此街道希望尽可能地提高它的资格要求，如从毕业的大学生中招聘；居委会基于长期的管理实践却更看重于工作的实践，在这一点上，大学生未必如“纺嫂”更有用，因而它更倾向于一些在编或不在编的现居民委员会成员。（3）社会工作者由谁管？社会工作者的理想目标是由象律师协会一样的社会工作者协会进行管理，但是在社会工作者协会建立之前由谁管理？如何制定规则？

    如何进行培训、考核及资质评审等？（4）社会工作者的待遇？街道认为社会工作者是专业工作人员，从事社区管理是谋生的饭碗，因而拿的是“工资”，而居民委员会成员是义务或者是兼职工作，因而拿的是“补贴”；另外有人却认为，社会工作者和居民委员会成员从事的是同样的工作，但由于身份的不同却享受不同的待遇，这是“同工不同酬”。

    由于源竹居委会选举改革试点是一种对居民自治体制的探索，因此关于社会工作者的许多体制问题尚无定论。但有一点可以肯定的是，即既不能因为社会工作者从属于居民自治而忽略对政府行政性事务的完成，也不能因为它和政府的特殊关系而影响居民自治的发展；换句话说，无论体制这样安排，社会工作者都必须做好政府和居民委员会之间的桥梁。

    结语：由于居民自治三维体制构架的新生性，它还没有得到居民充分的支持。

    据笔者对89名代表进行的问卷调查（收回70份），5人对三维体制构架有较为熟悉的了解，占7.1%；47人只了解一点，占67.2%；18人一点都不了解，占25.7%.这与把居民的意志作为居民自治的源动力名不副实；同时三维构架的居民自治体制也还面临着许多不确定性因素。虽然如此，源竹居委会在选举改革试点中所构建的居民自治的三维体制构架仍是我国城市基层社区管理的创造，它为解决传统居民委员会的困境而产生，也为政府的行政发展所需要，更为改善和加强党在城市基层社会的地位而努力，充分地体现了基层民主和社区管理的时代要求和中国特色。随着居民越来越多和越深的认识和理解，随着在改革探索中的不断完善和发展，三维构架的居民自治体制必将在未来的城市基层社会中发挥越来越重要的作用。