政府的规模与范围（上）

    第一节 政府扩张的进程

    在最近一个世纪里，人类社会取得了巨大的经济成就，同时政府的规模和范围也大幅度地扩张了。无论是发展中国家，还是发达国家都是如此。OECD国家政府规模扩张尤其突出。而发展中国家的政府规模自60年代以来也出现了持续增长的势头。人们日益感到政府的作用，政府的行为关系到人们的祸福，人们也越来越关心政府的规模和效能。

    1997年世界银行发展报告以叙事笔法描写了加拿大人和象牙海岸人的感觉：

    一个世纪以前，一位加拿大农民和一个象牙海岸人可能会感觉不到他们与政府有多大的关系，他们之间更是没有一点关系。政府对他们生活的影响只是体现在它提供一些传统的公益物品，比如法律和秩序以及基本的基础设施，并从他们那里征集税收。

    今天，政府已明显地扩大了，而世界却变小了。那位农民的后裔送他们的孩子到政府办的学校上学，从政府扶持的医疗机构接受医疗护理，他们依赖于公共提供的服务，也还能从政府对他们所购买的种子和化肥或出售的麦子或咖啡的价格控制中受益。

    政府规模的扩张，并非一日之功。说起来，这一进程实际上可以追溯到19世纪公认为是“小政府”的时代。在19世纪时，在理论上来看，大家都承认国家与公民个人的关系，只涉及国家利用公共资源来提供重要的公益物品，以提高个人的生产率。比如国防等公益物品以保证个人生命和财产的安全，使公民获得足够的教育，并执行契约。但从事实来看，即使19世纪时代的市场经济国家，政府的实际作用也超出了最低限度政府的框架。在那时，欧洲、日本和北美地区的政府在经济发展中的确也起到了不少的作用。自由主义以及对政府不信任，是美国政府的基本框架，美国是产生并信奉“管得最少的政府是最好的政府”这一格言的国度。但即使在19世纪时期的美国，政府实际上也起到了促进市场发展和经济增长的作用。如19世纪40年代美国政府帮助建设了全球第一条电报线路，从而促进了电信业的发展；美国政府自1863年开始实施《莫里尔法案》，帮助进行农业研究与技术推广；1785年和1787年的《西北法令》使政府承诺支持教育，并将出售某些土地收入用于该目的，在1863年，联邦政府帮助建立了公立大学制度；1863年，国会通过了《国家银行法》，建立了第一家全国性的银行监管机构。在后来的若干年里，政府建立了联邦储蓄制度即美国的中央银行，以及一系列公共金融中介机构；美国政府还修建跨州的高速公路以及支持修建铁路，这也有助于美国市场空间的扩张。19世纪末，德国首相俾斯麦建立了世界上第一个全国性的社会保障制度。这说明，即使在号称是小政府时代的19世纪，西方国家的政府规模与范围实际上并不限于小政府理论所界定的界限。

    不过即使如此，19世纪时代各国政府的规模与范围依然是非常有限的，国家尤其在收入再分配方面的功能非常有限。欧洲的收入再分配主要通过私人慈善活动实现，政府的税收制度只限于关税、国内消费税、垄断行业税和商品税，法国和英国自18世纪就开始征收所得税，但并不构成财政收入的主要方面。

    政府规模与范围的扩张，是20世纪发生的一系列大事促成的。1917年俄国革命建立了第一个无所不包的计划经济国家。30年代大萧条，使所有市场经济国家的经济面临崩溃的厄运，导致了世界各国政府采取种种措施进行反周期性经济危机的努力。第二次世界大战后，19世纪建立的殖民体制土崩瓦解，发展中国家开始了发展的努力，发展中国家的政府开始扩张。第二次世界大战后，市场经济国家开始了大规模的福利国家实践。

    在这些因素影响之下，世界各国的政府规模与范围都大大地扩张了。在这些国家中，计划经济国家的政府无所不包，并且因此而获得了“全能国家”的称号。福利国家次之，发展中国家的政府规模虽然比不上前两者，但也有很大的扩张，对许多采取政府主导的发展模式的发展中国家来说，尤其如此。

    政府规模和范围的迅速扩张，导致了很多病症。到70年代，问题已经到了忍无可忍的地步，所有的国家不约而同地开始了缩减政府规模，收缩政府范围的变革。计划经济国家因此而开始了市场化的变革，不管是渐进的还是激进的。除了极个别例外，如北朝鲜、古巴等，所有前计划经济国家都放弃了计划经济的做法，开始了亲市场的策略。有迹象表明，北朝鲜和古巴，也即将采取亲市场的改革。许多福利国家也开始了国有企业私有化、公共服务市场化为内容的新公共管理变革运动。而六七十年代采取国家主导发展模式的发展中国家，也开始采取以市场为基础的发展战略，开始转变为小政府模式。市场化，以市场为基础的发展战略，成了世界上几乎所有国家的共同行动。到90年代，世界各国政府继续走亲市场的发展道路，并且开始注重制度的激励效应。

    那么，何谓政府的规模与范围呢？如何确定政府的最佳规模与最佳范围呢？这一问题，恰恰是世界各国政府所面临的重要问题，也是各国政府进行政府改革的核心难题。　

    第二节 政府规模的数量和质量

    政府是过大，还是过小，首先需要回答的问题就是政府的规模到底有多大？这就需要进行量的考虑。这就好象是给人称体重，先需要确定到底有多重，然后才知道是太重了，还是太轻了，根据需要来减肥或者增加营养。当然，除此之外，也有一个质的问题，人的健康状况到底是好，还是坏，不仅仅取决于是肥胖还是瘦小，可能还取决于其他指标。前者就是政府的数量问题，后者则是政府的质量问题。

    一、数量指标

    衡量政府规模的数量标准有许多指标，一是公务人员数量指标，二是机构数量指标，三是财政指标，四是公务指标。人们也是从这些指标意义上来评判一个政府的规模的。

    1.公务人员的数量

    从公务人员数量指标来看，政府工作人员数量越多，则政府规模越大，政府工作人员数量越少，则政府规模也越小。由于各国人口不一样，同一国家在不同时期人口规模也不一样，因此在进行国际或者跨时间的比较时，人们常用政府工作人员占人口的百分比、占总就业人口的百分比来比较政府规模。在这个意义上，如果说一个国家的政府规模太大，就意味着政府工作人员过多，相应的改革办法就是精简人员。反之，则说明政府规模过少，公共行政不足。因此，公务人员数量指标除了绝对数量之外，还可以用官民比、公私就业人员比来表示。后者可以用来比较不同人口规模的地区和国家的政府规模。此外，也可以用官地比，即每一平方公里土地上有多少官员，考虑到人口密度，还可以每一平方公里的人口密度进行加权；如果考虑到经济发展程度，还可以以人均国民生产总值进行加权；如果考虑到公务人员的工资，还可以公务人员的工资水平进行加权；如果考虑到公务人员的学位，甚至可以用公务人员的学位进行加权，计算公共人员的教育水平是否存在浪费或者不足现象。

    中国历次精兵简政的政府改革，实际上都是这一意义上的政府规模改革。根据这一指标，1995年中国全国总人口121 121万人，全国从业人员人数68 910万人，国家机关、政党机关和社会团体从业人数1 027.1万人，占全国总人口的0.85％，占全国从业人员人数的1.49％，其中国家机关939.4万人，占全国总人口的0.78％，占全国从业人员的1.36％。1993年国务院机构改革方案规定，国务院机构定员共精简20％。

    美国政府也曾经以此来判断政府规模的大小，如查尔斯·比尔德写道，1933年联邦政府大小机构的文职雇员有50多万人，1938年增加为84万，1943年激增为300万。政府中人浮于事。进入90年代以来，克林顿政府也以裁减人员为缩小政府规模的标准，到1997年，他精简了28万人，从而实现了1993年改革方案的目标。

    2.机构数量

    机构数量也经常是判断一个政府规模大小的常用标准。它意味着一个政府内部所设机构的数量越多，则政府规模越大，所设机构的数量越少，则意味着政府规模越小。在这个意义上，如果人们说政府规模过大，他们就会用机构林立、机构臃肿等字样来进行描述。相应的改革措施就是合并政府机构。机构数量应该可以从三个方面进行计算，一是横向规模，比如一个政府各职能部门和办事机构的数量。二是层级规模，比如一个政府上下级组织的层次。三是综合指标，包括横向规模和纵向层级规模，综合计算。

    中国政府历次精兵简政改革也包括精简机构的改革，但精简政府机构一般只倾向于考虑横向规模。如1982年3月8日进行了机构改革，精简机构也是其中的重要内容，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减少到61个。1988年4月七届人大一次会议通过的改革方案，国务院部委由45个减少到41个，直属机构从22个减少到19个，非常设机构从75个减少到44个。1993年国务院机构改革撤销7个，组建、新建6个，更名1个，国务院组成部委为41个(含国务院办公厅)，比原来42个减少1个。国务院直属机构13个，办事机构5个，共设置18个，比原有44个减少26个。这样，国务院组成部门设置41个，直属机构和办事机构18个，共设置59个，比现有86个减少27个。国务院非常设机构也大幅度裁减，由原有的85个减少到26个。中国政府改革开放以来历次机构改革均没有考虑到机构的层级结构维度，也许正是这一原因，各次机构改革方案均没有考虑到如何精简国务院的层级结构，并且无意之中还增多了部委与总理之间的中介机构，如国务委员，也增加了副总理的职数。

    1998年3月国务院决定再次进行机构改革，这次改革精简15个部、委，拟新组建4个部委、更名3个部委、保留22个部、委、行、署，改革后除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有29个部、委、行、署，它们是外交部、国防部、国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、教育部、科学技术部、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、对外贸易经济合作部、文化部、卫生部、国家计划生育委员会、中国人民银行、审计署等。这次机构改革也没有考虑到机构的层级维度，自然也没有考虑综合指标。

    许多国家的政府都因机构林立、机构臃肿的原因，进行过机构改革。比如美国在50年之前，就进行过一次较大的机构改革。当时，美国政府部级单位很少，只有十几个，但独立执行机构却很多，这导致了机构臃肿、人浮于事、职能重复和混乱等问题。美国独立机构的发展始于上个世纪。1883年建立三人文官委员会来独立执行新的功绩制，1887年仿效这一先例建立了洲际商务委员会，负责管理铁路。到1929年经济大萧条开始时，一共才20多个委员会、署和局。自1933年起，美国国会开始接连建立许多具有很大行政权、财务权和管理权的联邦特别行政机构。而且国会还不以自己建立的机构为满足，还授权总统建立其他独立的机构，并授予其一般的和特殊的权力。在这种情况下，大批局、署和委员会如雨后春笋般相继成立，通常以其开头字母闻名，如NIRA(全国工业复兴署)、AAA(农业调整署)、SEC(证券交易委员会)、TVA(田纳西河流管理局)、WPA(工程进度管理署)、NLRB(全国劳工关系局)等等。到最后，用命名这些美国政府的‘字母机构’的字母简直都搭配完了。“由于旧的编制添加了许多机构和雇员，老的机构又一分再分，国会往往很少注意或根本部注意它所授予的新的职能与已经承担的老的职能之间的关系。由于这种飞速的发展和缺少规划，结果联邦行政工作的特征就是混乱、重复、浪费以及权力和管辖权的冲突。”在这一背景之下，美国开始了新的行政改革设计。其中涉及独立机构的改革设想的主要内容是：将全部或接近全部五花八门的政府办事处、机构和机关合并为少数几个大的部，每个部各由一名负责的部长领导，部长又向总统负责。将所有性质相同或相仿的政府职能并入同一个机构或机关，以防止权力重叠和工作重复。将一切机构按照各自工作的性质加以分类，并成立一个文职人员管理局或人事局来选择条件合格的人去做各种要做的工作。

    如果这一设想得以实现的话，其结果将是彻底取消独立机构，把所有行政部门变成彻底的官僚性质的部门体制。战后美国各届总统实际上也在努力这么做，他们都试图精简这些利益狭隘、独立的组织建制，不过由于三权分立的体制的原因，总统们并没有完全取消独立的行政机构，独立执行部门的数量依然很大。几经折腾，当代美国公共行政体制实际上由三个部分组成：一是几乎全能的总统，二是数量少(仅十几个)且没有多大权力的部，三是大量的规模大、权力大的独立执行局。

    1987年，澳大利亚进行了一场大规模的机构改革，其主要内容是合并政府职能，整个中央政府的部的数量从28个减少到18个，许多政府部门合并到一起，从而产生了超级大部，如外交和外贸部，教育、就业和培训部，交通和通讯部。建立大部体制的目的是多方面的，其中最主要的是想通过减少部门数量使各部部长进入内阁，从而在总体上改善政府部门的管理。

    政府机构迅速膨胀，也往往作为政府管理的一个问题被报道。并且往往与前面所说的人浮于事相提并论。1997年世界银行以专栏形式报道了孟加拉国政府机构迅速膨胀的事实。该专栏说，自从1971年独立以来，孟加拉国政府的规模实际上增加了一倍。20年间从21个部增加到35个部，1990-1994年间，局、署从109个激增到221个。1971年，公务部门雇员为45万人，1992年接近100万，每年增加3.6%，而同期人口增长率只有2.5%。公务员的工资大幅度下降，特别是高层官员。常务秘书(最高级公务员)的实际基础工资自1971年以来下降了87％。乌克兰政府也是机构林立的典型。1991年独立之后，乌克兰建立的中央政府机构反映出许多前苏联体制的特征。决策仍旧高度集中，部长会议机构依然负责制定政策，协调和支配中央政府各部的工作。中央政府的机构仍旧很多，有110多个，它们的职责常常重叠，责任范围划分不清楚，整个结构臃肿，很难协调，决策拖拉，透明度不强。所幸的是1996年7月通过新宪法之后，乌克兰政府已经开始了改革进程。

    3.财政指标

    财政指标是最常用的政府规模衡量指标。政府总支出占国民生产总值的比重，就是公共财政学统计政府规模的指标。在这个意义上，政府总支出越多，政府规模就越大；政府总支出越小，政府规模就越小。不知因为什么原因，中国政府很少用财政支出指标来判断中国政府的规模，这为只做表面文章的政府规模改革提供了机会。如精简政府的人员规模，往往只是在形式上做文章，精简掉的人依然在“公共部门”工作，唯一的区别是他们只占用企业编制或者事业编制。

    财政指标既可以计算绝对值，可以计算财政支出占国民生产总值的比例，也可以计算财政支出相对于可用财政的比例。如果考虑到公务人员的人头经费，还可以计算公务人员人头费在可用财政中的比例。中国政府历次改革在要求进行人员精简时，多次强调的理由是人员太多，吃掉了大部分财政，是“吃饭财政”。1998年机构改革也强调，现在要科教兴国，但是科教兴国需要钱，目前的财政是吃饭财政，因此要精简人员。

    不过，计算财政支出规模，一般只计算财政支出占国民生产总值的比例。这是用得最多的比例。目前，发达国家的政府规模都比较大，一般都在50％左右，从30％到60％不等。发展中国家的政府规模一般都较小，一般都在25％左右。

    表2.1列出了OECD国家的政府规模。由表可以看出，发达市场经济国家的政府规模有很大的差别，但一般都在50％左右。如表2.1所示，美国政府总支出占国民生产总值的比重一直在33％左右，英国政府则一直在43％左右，德国政府一直在48％左右，1994年以后已经增加到50％以上，并且根据德国行政学者布尔教授的看法，还有可能进一步增加到59％左右。瑞典、丹麦则在60％以上。这说明，发达国家的政府规模都比较大，一般比发展中国家要大一倍左右。

    根据世界银行的报告，转轨国家的政府规模也有很大的差别。在中东欧(CEE)国家和新独立的前苏联共和国(NIS)，通过中央政府和地方政府预算以及所谓预算外资金拨付的政府开支总额，1989年平均占GDP的将近一半，几乎等同于富得多的国家的水平。1994年，CEE国家的平均开支占GDP的比重下降到45％，NIS降到35％。在波罗的海国家和其他NIS，目前剔除通货膨胀因素后的名义政府开支为改革前的一半或更低。在中国，政府规模自1978年以来有大幅度的缩小，1994年政府开支总额不足GDP的20％。越南的政府规模正在扩大，超过了同等收入水平的国家。政府规模与经济改革的进程情况似乎也没有多大关系。在自由化和政府改革进展都很快的国家，既有大政府，也有小政府。如在维谢格拉德国家，1994年政府开支超过GDP的一半，而在智利、哥伦比亚、韩国、泰国和土耳其，这一比例平均只有20％多，而这些国家的人均收入水平等同或略高于维谢格拉德国家。而1994年的波罗的海国家和罗马尼亚国家的政

    表格2.1部分经合组织成员国政府总支出占国民生产总值的百分比(1970－1994)

    国家 澳大利亚 英国 比利时 加拿大 德国 美国 法国 日本
    1970 - 37 42 34 38 31 39 19
    1975 31 44 51 38 48 33 43 27
    1980 32 43 59 39 48 32 46 32
    1985 37 44 62 45 47 33 52 32
    1990 35 40 55 46 45 33 50 32
    1991 37 41 56 49 48 34 51 31
    1992 38 43 56 50 47 35 52 32
    1993 34 44 57 50 48 34 55 34
    1994 38 43 55 48 49 34 55 35