从“和平统一、一国两制”到“一国两制、和平统一”（一）

    所谓"和平统一、一国两制"的方针，就其实质含义，长期是与"第三次国共合作"的倡导相联系的，最早更可以追溯到五六十年代的几次试探性努力。如1955年周恩来首次提出愿意和平解决国家统一问题，主张国共进行继北伐、抗日战争之后的第三次合作；但败退台湾的蒋介石以"汉贼不两立"作答，还有过"光复大陆"的幻想。双方的主要矛盾在于"正统"之争，谁都自称是全中国的"唯一合法政权"。

    至中共十一届三中全会后，大陆方面又一度加紧了舆论攻势，有关设想渐趋丰满。如1979年元旦，以全国人大常委会名义发布的《告台湾同胞书》，宣布"尊重台湾现状和台湾各界人士的意见"的和平统一政策。同年1月，邓小平访问美国时表示，放弃"解放台湾"的提法，"只要台湾回归祖国，我们将尊重那里的现实和现行制度"。1981年9月30日全国人大常委会委员长发表讲话，阐明关于台湾回归祖国，实现和平统一的9条方针政策；建议举行中国共产党和中国国民党两党对等谈判，共同完成祖国统一大业；提出国家统一后，"台湾可作为特别行政区，享有高度的自治权，并可保留军队，中央政府不干预台湾地方事务"；"台湾现行社会、经济制度不变，生活方式不变，同外国的经济、文化关系不变，私人财产、房屋、土地、企业所有权、合法继承权和外国投资不受侵犯"；"台湾当局和各界代表人士，可担任全国性政治机构的领导职务，参与国家管理"等。凡此已经奠定了"一国两制"的基本内涵。

    正道是：有心栽花花不活。子承父位的蒋经国继续以"不接触、不谈判、不妥协"拒之。1982年9月，邓小平转而在会见英国首相撒切尔夫人时，正式使用了"一国两制"的措辞，藉以解决历史遗留的香港问题。同年12月通过的新宪法第31条规定："国家在必要时得设立特别行政区，"从而为循此解决港、澳、台问题埋下伏笔。1983年6月，邓小平在会见美国新泽西州西东大学教授杨力宇时，着重阐述了台湾统一到祖国以后，可以保持资本主义制度不变。1984年6月、7月、12月，邓小平在《一个国家，两种制度》、《我们非常关注香港的过渡时期》、《中国是信守诺言的》三篇重要谈话中，继续全面阐述了"一国两制"的思想。

    进入九十年代后期，香港、澳门顺利回归，而台湾问题却愈发呈现出紧张态势，更有几度风波，时人多虚惊以为险乎大打出手。两岸的分歧，尚难弥合。有鉴于此，对于既定的方针，恐怕不能简单照办下去，而有深入反思之必要。

    譬如，从其上述提出背景，不难看到，所谓"和平统一、一国两制"的方针，当初莫如说是邓小平为他的留苏老同学蒋经国量身订作的。这种内战胜利者的宽容（也有几分鞭长莫及的无奈）和政治风度，在中国历史上并不鲜见：只须"俯首称臣"，可保"荣华富贵"、"加官进爵"，乃至"裂土封侯"，承认你事实上的山大王、南霸天的地位。但是，"礼乐征伐自天子出"，我呢，就是当然的"天子"，"中央"的合法性无须证明、不容挑战。大家心照不宣、相安无事、"共享富贵"。如果往近处看，则还有五十年代西藏的"和平解放"作为前车之鉴。凡此种种，纯属是两个军事政治集团之间的交易。这样的恩泽只和盘踞一方的实力派有关，于当地人民只不过是换了（或多了）名义上更高一层的主子罢了。换句话说，走的好比是"上层路线"。

    "和平统一、一国两制"原本深具匠心，恰在于特别符合一个地方性专制政权处于衰退期的实际。蒋经国晚年的台湾，经过一个时期的经济快速发展，实力有所增强，人民也确实分享了一些"起飞"的实惠，但是，原有的政治架构愈发不能适应新的形势，进入了多事之秋。早期迁台势力日益凋零老去，而体制内外的新生代和本土势力开始躁动不安。彼时人心思变，不少青年还向往大陆，如侯德健、林毅夫等人的投奔即为生动一例，更不用说频频发生的"驾机起义"事件了；另一些"党外"势力则在加快整合，力图有所作为。岛内山雨欲来，国民党统治集团正处于新的困难时期，如我所另文专论的"合法性危机"。但是，直到那时，岛内尚无强大的、有组织的在野势力堪为首要争取的对象。

    所以，邓小平的考虑曾经不无道理。假如蒋经国仍想长期维持旧有体制甚至传位于子，遭遇岛内日渐强大的反对势力，没有十足胜算，其地位已动摇，合法性来源濒于枯竭；这时在名义上归顺中央表示效忠，以换取对于岛内的统治合法性和必要时的镇压支持，又可挟台湾自重以向中央争权夺利，固然是上下其手左右逢源。蒋有可能动心。

    坦率地讲，如果台湾继续维持一个专制政体，那么或战或和，都比较易于打交道。但蒋经国临终前，还是毅然启动了民主化的进程，这一惊人之举影响至为深刻，使得两岸关系的格局为之焕然一新。推进政治民主化，在理念上往往声称是要落实主权在民，但其现实的迫切性，恐怕还在于获取新的合法性来源，实现权力的程序化交接和真正意义上的长治久安。历经开放党禁、国会全面改选、总统也从国民大会间接选举改由岛内全民直选这样的三部曲，台湾民主的基本轮廓已经形成。岛内最高权力，由此奠定了合法性基础，无需援引1949年前的历史和法统，在一些人看来，更不必寄托于北京的认可。与此同时，大陆的经济改革却进入阵痛期，而政治改革徘徊不前，特别是自八九以后，攻守之势异也。最近的2000年这次台湾大选终于导致政党更替，在野党候选人一跃当选，更令大陆感到意外和陌生。不仅游戏规则变了，甚至连对手也变了，果真是老革命遇到了新问题，问题还不至于此。

    作为民主化进程的一个副产品，近一二十年来岛内本土意识的复苏与高涨，也给"一国两制"带来新的挑战。但是，民主政治，本质上正是一种local政治。台湾政治家少有问鼎中原的雄心壮志，似乎有些令人失望，却应是岛内人民之福。至于台湾民众的"中国心"日趋淡薄，一些人即便明确反对"台独"，更多出于战争恐惧，而非有归附之心和向往之意，于是偏安思想和孤立情绪日益盛行，这些虽可理解，从大陆的立场却不能掉以轻心。在调整文攻武吓的对台政策的同时，如果我们不能努力寻求现实的共同利益的交集，统一势必是脆弱的。而如果抱乐观态度，两岸关系将实现根本性缓解的话，可以预言，大陆以其资源和市场之利，很能吸引台湾厂商，但是岛内劳工却有可能因此在短期内利益受损，产生失落感和危机意识，采取反对立场，成为继续改善两岸关系的阻力。君不见，世界贸易组织、北美自由贸易区等等的进程，都引发了相关国家内部严重的政治斗争，特别是劳工运动。所以，在两岸关系的博弈中新加入一方，即台湾民众，而台湾民众并不是铁板一块，如果再考虑到大陆今后政治多元化的可能，那么，游戏更加变成了多边的了，其复杂性的程度以几何级数上升。

    最后，所谓"一国两制"，即"一个国家，两种制度"，按照官方的说法，是"在统一的中华人民共和国内，在国家主体实行社会主义制度的条件下，允许香港、澳门和台湾实行资本主义制度"。然而，就连邓小平自己也承认，究竟什么是社会主义，怎样建设社会主义，我们一直还没有搞清楚。另一方面，对于"资本主义"，恐怕也缺乏足够的认识。随着改革的深入，"社会主义"的内涵不断被置换，这是人所共知、心照不宣的，这样一个关键词的今非昔比，也对"一国两制"造成新的影响。所以，时过境迁，"和平统一、一国两制"的构想所赖以确立的基础发生了多方面的重要变化。当局者也需要与时俱进，寻求新的解决之道。

    从其现有模式，再论"和平统一、一国两制"

    "一国两制"在台湾问题上碰壁，似乎却于香港问题、澳门问题游刃有余，但是这一作用不宜高估。以香港为例，英国政府既没有理由和能力，更出于二战后全球战略收缩的考虑，也无意阻止其回归中国。迟至1997年移交，还等于默认了九龙、新界九十九年为期的租借条约。"一国两制"仅是在回归之大局已定的情况下，安抚人心，避免了资金、人才的大量外流，基本上实现平稳过渡。何况，香港、澳门作为殖民地城市，素来有自由、法治，而无民主可言。以香港为例，彭定康临行前匆匆抛出一个政改方案，有意培植民主，却为时已晚，不仅有惺惺作态之嫌，更遭到中国当局的强力抵制，所以，归于流产。而台湾问题的历史由来大不相同，其现实政治格局之复杂和多元，如本文前述，更非香港、澳门可比。所以，"一国两制"，至少是其现有模式，能否适用于台湾，尚值得研究。

    1984年签署的中英联合声明和1990通过的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》，确认了香港回归后作为一个特别行政区，直辖于中央人民政府；维持原有的社会、经济制度和生活方式50年不变；有关的外交和国防事务由中央负责；实行高度自治，享有行政管理权，立法权，独立的司法权和终审权；特别行政区的财政独立，关税自主，享有货币发行权；享有一定的外事权，可以"中国香港"的名义单独参加国际经济文化交往，并签订有关的双边或多边协定；等等。

    凡此种种，借用王朔式的语言来说，看上去的确很美。迄今为止，尽管还有这样那样的争论，大家多也承认，香港回归后所享有的实际地位，至少要远高于内地省份吧。但是，对比有关法律条文，恐怕不能完全作如是观。因为香港特别行政区的政治体制贯彻着行政主导的原则精神，行政长官的地位尤其显要，所以，基本法所确认的高度自治落到实处，在相当程度上，更要靠行政长官以及政府主要官员的产生程序来保证。可是在此意义上，如果从纸面上看，香港的"自治"程度，可能还不如内地省份哩。

    例如，基本法第十五条、第四十五条、第四十八条规定，香港特别行政区行政长官和行政机关的主要官员，须经中央人民政府任命。其中，行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官提名并报请中央人民政府任命下列主要官员：各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长；也可建议中央人民政府免除上述官员职务。很多人对此视为当然。

    但是，根据现行宪法第一百零一条，地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。也就是说，内地各级行政首长（如省长）的产生并没有一个报经上级政府（如中央人民政府）任命的程序，一经当选，自动生效。各级政府的主要官员更无须经过上级政府任命的法律程序。（当然，事实上，真正的一把手省市委书记且不必说，就是经过人大程序当选的的省市长，按照所谓的"干部管理权限"和"组织纪律"，中央仍可随意调动，但这又是另外一个问题。）近些年来层出不穷的事例可见，中央频频直接行文任免省委书记，但对于省长，如需在任期中途换马，往往只能采取其本人向人大或其常委会提出"辞职"的形式。在现行体制下，当事人即使不情愿，也只能就范；就算将来有人胆敢拒不辞职，亦非国务院所能撤免，恐有赖于执政党控制当地人大多数通过罢免案。

    还是回到香港问题上。在中央任命之前，首届行政长官由四百名选举人选出，其中被认为中央所能控制的香港地区全国人大代表和政协委员就近二百人。在第二届特首选举中，选举团将扩大到八百名，其中工商、金融界２００人　；专业界２００人　；劳工、社会服务、宗教等界２００人　；立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表和政协委员的代表２００人。相比之下，中央的控制力有所削弱。何况基本法的附件一规定，不少于一百名的选举委员可联合提名行政长官候选人，这个门槛虽然高了一些，却不排除未来"黑马"出现的可能。基本法第四十五条并承诺，行政长官的产生办法，应"最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标"。

    因此，从长期来看，香港的政治生态势必会发生一些变化，超出中央所能左右的限度，如果中央试图左右的话。那么中央的任命程序，究竟仅为象征性的，还是带有实质性？中央对行政长官的人选有无否决权？如果中央对于当地产生的人选并不中意，乃至拒绝"任命"，又当如何？以上问题可能引爆一场政治危机。在行政长官产生程序上留下的这个尾巴，本意大约是为了牵牛鼻子，却只怕有朝一日成了导火线。也许，中央将谨慎行事，形成一种习惯法，来者不拒地只管任命，可是，那又何必多此一举呢？既不符合各国惯例，连内地省市都无此程序，并无损于国家统一，何况是对于一个"高度自治"的特别行政区呢。

    当然，基本法旨在"维持现状"，而香港之所谓"不变"，更在于维持殖民地时期的基本利益格局不变。如前所述行政长官的选举，以及立法会的选举，沿用所谓的"功能团体"组别，实际重在保护垄断财团的既得利益。香港回归后已经产生的第二届立法会，总名额60人，其中：功能团体选举的议员３０人；选举委员会选举的议员６人（较第一届减少4席）；分区直接选举的议员２４人（较第一届增加4席）。前两者都是小范围内选举，后者才是直接普选。到了第三届立法会，功能团体选举的议员和分区直接选举的议员将各占３０人　。基本法的附件二规定：政府提出的法案在立法会，如获得出席会议的全体议员的过半数票，即为通过；立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。上述规定主要限制了民选议员的作用。至于二○○七年以后，各任行政长官的产生办法和立法会的产生办法、表决程序，如需修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并分别报全国人民代表大会常务委员会批准、备案。这样一个环节如此复杂的程序，也是很难发动和完成的。

    所以，至少在现阶段，有人戏言，香港形成了共产党和大资产阶级联合专政的天下奇观。另一件有趣的事情，中共在香港并不公开其组织和活动，更不参加竞选，好像也没有向港府注册登记一说，那么，岂非又成为了"地下党"？立此存照，可供后人共赏之。

    宪法作为最高法，理应涵盖一切子法，包括特别行政区基本法。基本法虽然在政治体制的规定上有上述先天不足，但于公民权利的保护上，至少是值得现行宪法学习的。又如宪法序言中经常引起争议的那几个坚持，以及其他一些内容，既然并不适用于香港，那么，或者是基本法违宪，或者就需要修改宪法以利基本法立足。为了维护宪法尊严和法制统一，又鉴于中国"国情"，有关的条款如果不能废除，也应当剥离出来，另立特别法，实在不行，还可以仿照国民党的"动员戡乱临时条款"嘛；或者为大陆地区另立基本法，与香港、澳门基本法平行，使之可以兼容于宪法，那也就向联邦制迈进了一步。

    现有的香港模式为人所诟病之处，还在于，香港尽享大陆市场和资源之利，也从中央获取了国防、外交等公共服务，却不对国家财政有分文贡献，更无需向大陆开放市场特别是劳动力市场，这种好事，慷国家人民之慨，未免有些过分。香港回归了中国，只怕内地人民却有了身处异邦的感觉。大陆媒体和有关部门继续称香港为"境外"，我们习焉不察，友邦人士倒要莫名惊诧了。而今偷渡赴港仍不绝如缕，可是放眼欧盟各国，相互间出入如履平地，我们连个深圳也用铁网团团围住，莫说香港了。香港与很多国家和地区互免签证，偏偏对内地公民不开方便之门，岂不近乎"华人与狗不得入内"？我们要对东方明珠一亲芳泽，殊非易事，一般旅行如此，前往投资、就业、求学更是困难重重。并且，这样的一道防火墙也是双向的，管制一切"对流"。所谓"井水不犯河水"的说法，同样妨碍大陆充分吸取香港、乃至台湾的先进的经济政治经验，助长抱残守缺的倾向，不利于改革进程。所以香港回归之说，姑妄言之，姑妄听之，宜有知耻之勇，遑论统一台湾了。

    我们不能不发出疑问，回归的意义何在？统一的实质何在？在"和平统一、一国两制"的现有模式下，大陆之于香港，"两制"依旧，而"一国"未见其实。如果"一国两制"的双方国民待遇相差悬殊，则是人为制造一个特权阶层，更严重的是，以法律的形式将这种分野永久化、固定化，违背了最起码的宪法原则。这样做，从长期来看，所能解决的问题还没有所将带来的问题多。而香港之所得，与其曰"权"，莫如曰"利"。但是，让利总有限度，有成本约束，作为一对一的关系，乃是权宜之计，难以一再适用。出路在于探索规范化分权，形成可重复的多边游戏规则，上升到普适性的宪法意义。