从“和平统一、一国两制”到“一国两制、和平统一”（三）

    "大一统"语出《春秋公羊传》，认为周天子应当做到"六合同风，九州共贯"。我感兴趣的是，"大一统"的"一"究竟是个什么东西，恐怕要追溯到"天人合一"。《周易》有云："有天地然后有万物，有万物然后有男女，有男女然后有夫妇，有妇夫然后有父子，有父子然后有君臣，有君臣然后有上下，有上下然后礼仪有所错。"《老子》曰："道生一，一生二，二生三，三生万物"，"人法地，地法天，天法道，道法自然。"《庄子》："天地与我并生，而万物与我为一"。　到了西汉，董仲舒明确地提出了"天人之际，合而为一"的命题，特别强调"大一统"，强调"一"。他解释"王"字："古之造文者，三画而连其中谓之王。三画者，天地与人也。而连其中者，通其道也。取天地与人之中以为贯而参通之，非王者孰能当是。"（《春秋繁露·王道通三》）至此已很明显，"大一统"是封建君权的工具：普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。而从家天下到党天下，是一脉相承的。

    "大一统"云云，主要存在于儒家意识形态和封建统治者的一厢情愿，现实中又多理解成中央集权。然而经济文化最为昌盛的朝代，并不以中央集权著称。"话说天下大势，分久必合，合久必分。"中央集权也从来没有摆脱治乱循环，甚至中央集权本身的存在性和程度都是值得疑问的。纵观历史，马克斯·韦伯在1915年写成的　《中国的宗教》一书指出："中国行政中央集权化的程度是非常有限的。中央和地方的争权斗争不断引发，贯穿于几次大的财政改革期。同其他改革者一样，11世纪时王安石所要求的是有效的财政统一，税收在扣除征收经费之后全数缴纳中央。在大多数情况下，地方官吏往往少报可课征租税的田地面积与纳税人数，短报人数大约是已公布的土地户籍登记数的40％。中央和地方不断斗争，最后中央作出妥协：：自18世纪起，地方督抚只输纳一个标准的定额贡赋。"

    中共建政以后不久，毛泽东试图超越苏联模式的共产主义，相比于斯大林式的中央集权，在其1956年"论十大关系"的讲话中提出了行政分权的思想。大跃进和文革期间，以及文革以后，一个有效的中央计划体制在中国不复存在。所谓的五年计划和年度计划，不过是一纸空文。关于转型经济的世界银行发展报告（1996年）指出，尽管有五六十年代的工业化成果，改革开始时中国非常贫穷，很大程度是农业经济；落后的基础设施和强调地方自给自足导致很低的区域专业化和众多的中小企业；整个经济与苏联相比，有少得多的中央计划和管理；地方政府有更大的权力，并发展起相当大的管理能力，这一切为更加分权化的经济做了准备。所以，歪打正着的是，作为一个整体，中国改革似乎比俄罗斯顺利得多。

    近二十年来中国财政体制的变迁也提供了一种线索。为克服"统收统支"的弊端，1980年起中央分头与各地方签订财政承包合同，实行"分灶吃饭"。新体制面临的最大挑战是，这种所谓的合同，不是合同法这样的私法所能规范的。面对一个权力无边的中央，如何保证其履约呢？1982年，"一定五年不变"的承诺声犹在耳，囊中羞涩的中央就盯上了一些省份大幅增加的收入留成。然而墨迹未干，毕竟不好公然毁约，于是来了个"刘备借荆州"，变相地将财政大省的额外收入收为己有。这种鞭打快牛的做法，持续下去，最后还要回到"吃大锅饭"的老路上去。那么，中央既难自我约束，又如何稳定地方的预期呢？民主与法治都还靠不上，有中国特色的办法是默认了地方的三本帐：一本"预算内"，一本"预算外"，还有一本"非预算"或"制度外"收入帐。近年来的估计，各级政府的非预算收入，至少不低于预算内及预算外收入之和，可见其规模之巨。这种信息分散化好比釜底抽薪，客观上使得中央的事后干预变得难以入手，为地方留有了余地。

    这样一个博弈的过程，也使得地方自求多福，逐渐养成势力。地方对中央的依赖开始让位于各种形式的横向经济联合。九十年代初，中央稍有体制复归的企图，遭到以广东为首的地方联合抵制，只得作罢。较前相比，中央再也不能把一个单一的模式，比如说大寨模式或大庆模式，强加于不同地方。每个地方都是相对独立的制度创新实验室，好的经验很快被模仿，扩散到全国，呈现出旺盛的活力。地方利益主体的雏形已备，中央频繁调动各省市负责人，也就剩下这最后一招了，却不能避免新官到任后被地方利益俘虏。特别是，在中央与地方之间形成了初步的谈判关系，究其实质，已经意味着相当程度的分权制衡。最初的"分权"莫如说是一种"行政权转让"，而在九十年代中期分税制的确立，已经奠定了"行政性分权"的格局，从此走向"政治性分权"即联邦并不遥远，这预示着中央与地方关系的根本性变化。如果按照钱颖一教授等的研究，从地方提供更多的公共物品、全国性共同市场的形成和政府预算约束硬化等几个标准来看，中国现已基本接近联邦制，当然，是以她所独有的方式。但是，谁都知道，这不是一种稳定的均衡。

    现行宪法第三条规定，全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第一百零五条规定，地方各级政府是地方各级国家权力机关的执行机关。仅此来看，地方政权的合法性似乎并不来源于中央授权。但是，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的"统一领导"下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则（第三条）。虽然第一百零七条规定了地方政府的权限，但缺乏可操作性。第一百零八条、第一百一十条内部又存在矛盾，"地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。""地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。""全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。""县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。"这样就将地方的权限置于一个不可预测的地位。

    所以，现在的突出问题是，仍然缺乏一套稳定的、透明的、普适的和可以预期的游戏规则，并且，内在的法理有待于深入阐明。譬如前面提到的，中央与地方的"合同"，不是私法所能调整的。当务之急，尚不必纠缠于两者的孰强孰弱、孰轻孰重，而是在现有基础上规范分权结构，落实谈判主体，健全行为机制，纳入宪法框架和程序以内解决一切可能的争端。在这个意义上，联邦制绝不是空穴来风，也远远超出港、澳、台回归的范畴。

    确认"一国两制"，推进"和平统一"，首先以身作则（从"和平统一、一国两制"到　"一国两制、和平统一"之五）

    前面讲到，香港回归后，"两制"依旧，而"一国"未见其实。这已涉及这样一个问题："一国两制"，目标还是现实？只要我们继续坚持"一个中国"，即"世界上只有一个中国"，那么就得承认，两岸关系的现实就是"一国两制"，不过还处于军事对峙状态罢了。如果视而不见这样的现实，将"一国两制"作为目标，那么，囿于"一个中国"的时态和语义问题（已另文专论），容易陷入旷日持久、纠缠不休的争论，正如我们目前所看到的。在战场上没有办到的事情，恐怕也不能指望文字游戏。

    确认了"一国两制"的现实，并不是完事大吉了。首先，合乎逻辑的推论，诸如"谁也不吃掉谁"的承诺就得提前生效，其次，也不自动解决"和平统一"的问题。统一，即统于一制，要旨在于两岸当局就地合法化，就地诉求合法性，在此基础上相互承认，在民主共和的框架内解决国家体制的问题，譬如可以考虑联邦的形式。应把"和平统一"视为一个过程，而不是某天早上签署了一个联合声明就大功告成的。对"邓小平理论"也要活学活用，从"和平统一、一国两制"到"一国两制、和平统一"，一字不易，仅仅颠倒一下顺序，既传其精神实质，又把握住了时代脉搏。

    如果还要发展一下"邓小平理论"，那不妨说，统一的问题，远不限于台港澳，当务之急更不在此。须知近代民族国家的兴起，乃是伴随着资产阶级革命，顺应了开拓更大市场的必然趋势。一个统一国家，哪怕是联邦制国家如美国，最起码的是，各州没有签证权，州际贸易不得课以关税。对比这样的标准，大陆本身是否已经同属一个统一国家，还甚为可疑。现实岂止是"一国两制"，说成"一国n制"也不为过，当然"一国两制"仍可作为一种抽象的概括。

    譬如中国现行的户口制度，实际赋予了各地相互之间的"签证权"，或者说是"拒签权"。户口是一种中世纪般的身份，与生俱来，依附着种种经济政治上的规定性。迁个户口，有时比移民国外还难。异地打工者的地位，不及绿卡持有者客居美国的地位。更有甚者，是九亿农民长期当作"二等公民"。北京市于国庆五十周年前大规模驱逐百万外来民工，居然使人见怪不惊。再举一例，现行选举法第十二条规定，"农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数"，说白了是将农民的政治权利打了五折、再打五折。宪法不是规定公民在法律面前一律平等吗，如此明文故犯，是极其严重的违宪行为。可是其他五花八门的束缚农民的制度安排，则连这样的"法律"依据都拿不出来。

    时人多表乐观的是，近年来不少城市纷纷出台吸引人才的优惠政策，为科技人才落户大开方便之门，似乎使得户口制度有所松动。对此我却有所保留。是不是符合需要的人才，究竟值多少钱的人才，归根结底，不靠学校的标签、政府的批文，而取决于市场的评价。一般而言，高学历者本已在自发的就业竞争中处于优势地位，如果居然还要求助于政府的优惠政策，岂非笑谈！所谓优惠与歧视不过是同一块硬币的两面，对一些人的优惠就是对另一些人的歧视。政府人为地将外来低学历者排斥在就业市场之外，既不符合经济规律，也有违社会公平。究其实质是，这些地方政府对于外来人与本地人之间的歧视性政策视若不见，却避重就轻，在外来人当中制造新的制度性的学历歧视（社会性的学历歧视总归是难以避免也无可厚非的，不在此讨论之列）。

    各级政府热衷于出台这样那样的倾斜政策，厚此薄彼、扭曲市场的另一种典型，是名目繁多的"地方保护"和"部门保护"，其经济后果相当于高筑关税壁垒。近年来上海、湖北、吉林的汽车大战，就是商品市场上仍然存留割据势力的一个明证。还有此起彼伏的"啤酒大战"、"香烟大战"等等。至于要素市场上的各种准入限制，更是比比皆是、司空见惯了。

    凡此，已严重影响到现实的经济运行。中国正在争取加入WTO，这是因为我们认识到：经济发展受到市场范围的限制，而贸易各方可以发挥比较优势，特别是借助于要素流动，改进资源配置。值得注意的是，这些道理同样或尤其适用于对内开放。你可以给予外商国民待遇，这固然是大势所趋，但中国对内尚无统一、无差别的国民待遇可言。尽管我们有十几亿人口、九百六十万平方公里国土，但是，这样一个四分五裂的国内市场，其整合程度恐怕还要亚于欧盟各主权国家之间，潜力毕竟是有限的。这也可以从一个方面有力地解释近年来内需不足和经济低迷的根源。