社会政策与公民权利

　一、什么是社会政策
　 社会政策既是一个实践活动领域又是一个学术研究领域。作为学术研究领域，社会政策在欧洲的许多大学里被作为一个学科至少有几十年的历史了。在美国，社会政策虽然不象在欧洲的大学里那样直接以社会政策系的方式存在和发展，但是在社会工作、政策研究、城市规划等院系中也有其存身之地。然而，至今几乎所有的有关社会政策的著作在界定什么是社会政策时，都会承认关于社会政策还没有一个得到大家公认的定义。以至于“追随着这些年大量的有关的书籍，引证其中的好的观点和这个学科的大师们的看法”(Michael Lavalett and Alan Pratt,1997)就成了一种研究什么是社会政策的方法。这种状况的成因，一是社会政策作为一个实践领域几十年来发生了很大的变化；二是社会政策研究与其他社会科学学科相比，与价值观念有着更密切的关系。
　 早期社会政策研究领域最著名的学者之一是英国社会学家马歇尔，在其1965年出版的《社会政策》一书中对社会政策的解释是很简单明了的。“‘社会政策’不是一个有确定含义的专门的术语。在本书中它指的是与政府有关的政策，这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动，通过这些行动对公民的福利有直接的结果。因此，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。”(T.H.Marshall,1965)另外，马歇尔认为教育也应该属于社会政策的研究范围，但是由于它自身有许多独特的问题，构成了一个很大的研究课题，不便于放入他的这本书中。简括马歇尔的解释，社会政策即是通过政府供给对公民福利有直接结果的政策。
　 马歇尔对社会政策的解释受到另一位研究社会政策的大师——蒂特马斯的批评。蒂特马斯认为这样解释社会政策，是把社会政策视为是行善的、再分配的和关切经济及非经济的目标。跟许多其他定义相似，社会政策（就象经济政策那样）全是关于是什么和应该是什么的。所以它被卷进了控制社会变迁的抉择里(Richard M.Titmuss,1974)。他自己则认为社会政策“关切着某种共同的人类需求和问题”。但是，不同的人对人类需求和社会问题的界定是不同的，因而提出的政策反应也不同。蒂特马斯认为在社会政策领域存在着很大的差别，可以概括为三个类别，他分别称之为社会政策的剩余福利模型、社会政策的工作成就模型和社会政策的制度性再分配模型。这三个模型显示着社会政策在目标和手段上的不同。所以“社会政策基本上是有关矛盾的政治目的和目标的抉择，以及它们的厘定过程”(Richard M.Titmuss,1974)。
　 在另一部著作里蒂特马斯对社会政策所关注的需求作了进一步的解释，他说：“我们关注的是对一系列社会需求，以及在稀缺的条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能传统上称之为社会服务或社会福利制度。社会生活的这个复杂的领域处于所谓的自由市场、价格机制、利益标准之外。”(Richard M.Titmuss,1976)。
　 可见，蒂特马斯认为社会政策的研究范围与社会服务、社会福利涉及的范围基本相同，主要关注的是在资源稀缺的条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足的一些人类需求。另外，蒂特马斯还指出社会服务是包括社会福利、财政福利、职业福利三个部分的广泛的领域(Richard M.Titmuss,1958,1974)。从这个角度说，社会政策也不仅仅是指的政府供给，而是更广泛的社会供给。
　 比较马歇尔和蒂特马斯对社会政策的解释，他们之间的主要的差别，一是蒂特马斯界定的社会政策的研究范围比马歇尔界定的范围要广。二是蒂特马斯认为，一方面社会政策必然与价值选择有关，只要涉及政策，就关切到需求（目标）以及满足需求的方法（手段）的问题；但是，另一方面，对于任何给定的政策的‘对错’问题，社会科学都没有最终的答案。……有关目标的评论——即讨论什么是正确的需求——那该是哲学家和神学家的用武之地了……就研究这些社会政策问题而论，我们所能做得到的，是更清楚地揭示需要社会正视的价值抉择。如果我们将社会政策领域视为一个专为社会某一或某些集团而设的封闭及分割的福利体系，我们将不会发掘出有意义的问题。(Richard M.Titmuss,1974)。也就是说，蒂特马斯认为社会政策本身是以一定的价值观念为基础的，所以具有不同的价值取向的政党、政府会制定不同的社会政策。然而研究社会政策的科学家，却要保持价值无涉，对各种社会政策进行客观地研究。所以他对马歇尔的社会政策可以“对公民的福利有直接的结果”的解释提出批评。
　 马歇尔对社会政策可以增进公民福利的解释与20世纪50、60年代在西方国家流行的舆论有关，当时的西方国家的政界和知识分子中普遍认为随着福利国家的建成，意识形态的争论在西方国家已经终结了。因此，社会政策的目标就是增进公民的社会福利，需要研究的就是怎样更好的执行这种政策。后来这被称为社会行政的传统，社会行政为自己设定的任务是为理性的政府和有效的行政提供工具。但是到70年代早期情况发生了变化，出现了一些对社会政策的批判性的研究著作。一些社会行政研究中的有影响的人物注意到了对福利问题的争论，并开始重新估价这个学科的理论基础和政治立场(Phil Lee and Collin Raban,1988)。这也使得马歇尔在1985年第四次再版其《社会政策》一书时，将其对社会政策的解释作了修改。
　 马歇尔说，他对社会政策的解释，在很大成度上是取其方便和既有的惯例。他先从惯例开始，然后再跳入目标的深水之中。按照国际性的惯例，特别是国际劳工组织对社会保障的定义，社会政策包括社会保障之下的对失业、生病、年老时的收入维持，以及家庭津贴、医疗照顾、住房、社区服务、教育。而这些政策的目标是由标示它们的词语——保障(security)、健康(health)和福利(welfare)来表明的。这些在一般的意义上都是最终产品，意味着与最终所得有关，而不是与就业有关。“因此可以说，20世纪社会政策公开宣称的目标就是福利(welfare)。”(T.H.Marshall,1985)
　 马歇尔对社会政策的重新解释表明，一是他仍然坚持对社会政策涉及范围的狭义解释。二是意识到在社会福利领域存在着意识形态上的分歧。因此，他一方面针对着新右派倡导的主要通过劳动力市场中的竞争实现就业，以满足个人的最终消费需求的看法，指出社会政策是以在市场之外，与就业无关的方式向公民提供最终产品，这一点与蒂特马斯是一致的。另一方面，他仍然坚持社会政策是以福利为目标的，只不过说得委婉一些，说成是“社会政策公开宣称的目标就是福利”这就为其他人认为社会政策除了公开宣称的目标，还有实际目标，二者可能一致也可能不一致，社会政策也可能给某些人带来不利，社会政策的实际目标是维持社会稳定等见解，留下了余地。
　 由于对社会政策的解释上存在着以上的分歧，因此，到目前为止，在社会政策的研究领域就形成了两个维度：对社会政策的研究范围做狭义解释和广义解释；对社会政策研究持客观描述分析的态度还是论证具有价值取向的政策主张。依据这两个维度可以将社会政策研究者分为四个派别。当然，各派别之间的界线也没有截然的划分。
　 就20世纪90年代以来的发展趋势看，如拉特里迪斯所说，“强调社会政策在社会中的较广的范围的学者的数量正在增加。他们的研究反映了一种对社会政策的综合的观点。这种宽泛的观点围绕着制度化的组织、政策和方案，又包含着对社区和全体公民的福利和发展的社会关怀。”社会政策研究更关注对穷人和无权者的关注，更强调社会责任，更注重社会整合、阻止疏离。认识到社会政策有着比社会福利方案宽泛得多的特征。他本人对社会政策持的就是宽泛的、综合的观点。认为社会政策“可以是国际的、国家的、教区的、地方的，政策也可以是行政的、立法的、司法的措施。”社会政策有许多分支，“虽然各分支集中于特定的功能，但是，社会政策作为一个领域是与整个社会的基本出口及其发展相连系的，是与人类与环境的关系问题相连系的，以及与个人的幸福相连系的。虽然社会政策着眼于宏观层次，但是许多社会政策是从与社会科学相关联的个人、群体、社区的行为中派生出来的。这是一个强调在社会的制度和结构因素之间，以及整个人口和个人之间进行合作和分担责任的领域。社会政策是改变基本的社会关系和社会形象，改进人口全体、社会阶级和个人的生活条件和生活方式的共同的工具。”他将社会政策定义为“是向全体人民提供公民权利的媒介物”(Demetrius Iatridis,1994)。
　 从拉特里迪斯对社会政策研究趋势的概括和他本人对社会政策的解释来看，社会政策，从供给方面来说，已不仅仅是指政府的供给，而是包括国际的、国家的、教区的、地方的等多元主体在内的多元化的社会供给；从需求方面来说也不仅仅是基本的物质生活需求的保障，而是包括社会关系、社会参与、精神需求等多方面的基本需求的满足。社会政策研究正在趋向于关注多元化的社会供给和多元化的社会需求。不仅仅是关注对公民的收入维持、经济保障，而且越来越关注社会公平、社会整合、社会合作，以及避免社会排斥。
　 我国自从改革开放以来，对社会保障的研究已经受到了许多学者的关注。但是，从总体上说大多数人主要关注的是对弱势群体的经济保障。其实收入维持、经济保障对任何社会的公民来说都是必要的。而了解国际社会中社会政策的研究趋向，对广义的社会福利(well-being)给予关注，以避免社会排斥，甚至社会冲突也是很必要的。
　 　　二、社会政策与公共政策
　 简单地说，公共政策指的就是社会公共权威机构制定和实施的政策，或者说公共政策指的是国家或政府对社会经济生活的干预。政治学家戴伊从最抽象的层次给公共政策的定义是：“公共政策是政府选择的一切作为或不作为。”(Thomas R.Dye,1991)。当政府基于信仰、价值、使命、目前的处境、打算、意向以及对相互冲突的利益和价值的相对的优先权的确定和对能够承担什么样的交易和预测等，选择作为时，公共政策就会以有目标的计划、方案、规划等方式来表达，作为政府的政策，也可以法律、法规、法令、规章制度等形式来表达。但是，当政府有目的、有意识地选择不作为时，政府的政策可能只是一项声明、一个宣言，甚至连声明、宣言也没有。但是，政府有目的、有意识地不作为确实是政府的政策。
　 社会政策是作为总体的公共政策的一个部分。问题是我们为什么要把公共政策中的一部分视为社会政策？
　 从历史发展过程来看，改革政策作为一个活动领域和研究领域的形成与西方工业国家对市场经济社会的国家干预的发展有关。特别是20世纪30年代的经济大萧条，以及福利主义经济学和凯恩斯主义经济理论的产生，强有力地推动了国家干预的增强和干预范围的扩大。
　 由于国家干预的增强，公共政策作用的范围越来越广、内容越来越复杂，到了20世纪中期以致产生了专门以公共政策为研究对象的学科。
　 公共政策之所以成为专门的研究对象，一方面是由于科学技术的飞速发展、社会经济的日益复杂以及人们的价值观念的多元化，使政府面对的、需要解决的各种问题也越来越复杂、繁难；另一方面则是由于系统论、控制论、信息论、搏奕论、数理统计、电子计算机技术，以及行为科学、管理科学等的发展，为减少政策制定和执行中的失误；为提高政策制定和执行的效率提供了越来越多的科学方法，使科学地、理性地制定和执行政策成为可能。因此，以公共政策为研究对象的学科的一个非常突出的特点就是，运用各种科学的方法和理论，以改进公共政策的制定与执行。对公共政策的这样一种研究范式被称为政策科学。
　 也就是说，从公共政策的发展历史及相关研究的产生历史来看，社会政策与其他的国家干预项目都是在市场经济的发展过程中逐步产生的。而公共政策专门研究的形成，既与政府干预范围的扩大有关，又与各种科学的研究方法和手段的发展有关。在这个过程中由于社会政策主要关注的是以社会供给的方式来满足一些特别和个人的生活需求、社会需求，这个领域不仅仅与运用科学的知识和手段进行研究有关，还与伦理道德、价值观念有着密切的关系，因此也就成了一个不同于公共政策的研究领域。
　 另外，如果借鉴公共经济学的有关知识，我们也可以看出公共政策与社会政策的联系与区别。
　 无论是公共政策还是社会政策的实施总要利用一定量的经济资源。一个社会既有的经济资源的使用可以分为两个部分：一部分用于再生产，包括简单再生产和扩大再生产；另一部分用于消费，包括公共消费和私人消费。对一个社会既有的经济资源的支配也可以分为两部分，一部分由社会中的成员私人支配，另一部分由社会作为整体共同支配。社会集体支配在许多社会一般是由国家机构或政府机构代表整个社会进行支配。对用于扩大再生产的经济资源，政府机构支配除了通过国有企业直接从事经济活动，还可能通过制定经济活动的游戏规则、直接控制、减免税收或其他优惠补贴等方式对私人企业的生产经营活动进行干预；对消费品部分，政府主要以公共供应的方式提供公共消费品，在私人通过市场交换获得私人消费品以外，政府还以公共供应的方式提供一定的私人消费品（或提供现金补贴）。
　 美国经济学家布坎南曾提出并讨论了这样一个问题：当有价值的最终产品的分配，取决于人们在市场中进行的等价交换时，集体或国家有什么权利提出要分得一定的份额呢？国家机构的作用或用布坎南的原话，国家机构的生产力得到承认时，也就必须承认国家机构对产出的价值或经济资源有取得一定份额的权利，如国家机构在维持社会经济秩序方面的不可取代的作用。在没有执行和保护“我的和你的”的区别的环境里，个人在创造价值方面将做出较少的努力，而且人们还会把许多时间和精力用在争夺和保护已经取得的成果上。因此，国家机构在保证秩序方面的作用具有生产性，国家机构也就有权利要求分得一定量的经济资源。接下来的问题是国家有权利要求多大的份额呢？如果根据归因理论，没有国家机构维持必要的秩序，人们就无法进行正常的经济活动，人们就不可能创造任何有价值的经济资源，这样看来，国家的“边际产量”特别高。因此，国家就有可能要求得到总价值的绝大部分（布坎南，[1986]1989）。
　 从历史事实来看，在生产资料私有制的基础上，经济资源或说经济财富，在各社会成员与国家机构之间的分配一般要取决于民间力量与掌握国家权力的官员之间的力量对比。当民间力量薄弱时，国家通过税收或其他方式获得的经济财富的比例就会比较大，当民间力量强大时，国家获得的份额就会相对少一些。此外还取决于人们的价值观念、对国家的态度、社会的历史文化传统等多种因素。
　 20世纪以来随着社会经济的发展和复杂化，国家不仅承担着维持秩序的责任，而且被赋予了对社会成员之间的经济资源占有状况或分配状况进行再分配的责任，和对经济运行过程进行干预的权力。所以，总的趋势是国家对社会创造的经济资源所要求的份额是在不断增加的。
　 在由市场机制配置经济资源的同时，国家不仅承担维持秩序的责任，而且被赋予了对社会成员之间的经济资源占有状况进行再分配的责任，和对经济运行过程进行干预的权力，其基本的理由是市场“失灵”。
　 认为在市场失灵的地方，政府也不一定是有效率的人，以及认为目前人们认定的某些市场失灵，仍然可以进一步通过市场机制来解决的人，一般会倾向于自由市场经济，认为公共政策的作用范围越小越好。认为政府的作用主要是纠正市场失灵和认为政府还应该推进公平分配、应该鼓励有益的需求、限制有害的需求的人对公共政策作用的适当范围的判断也会有很大的差别。
　 在政府干预的多种方式中，其中之一是以公共供应的方式提供物品和服务。政府以公共供应的方式提供物品和服务的主要原因是物品或服务的提供具有外部效应。主要原因是对某种特定的商品的使用进行收费是不可能的，或是耗费极大的。换言之，就是要把没有贡献的人排除在外是不可能的或成本要远远高出收益。
　 但是，有时公共供应的理由与政府追求的目标有关。或者说与政府追求提供有益的需求有关。如提高公民的福利水平或缩小收入差距等。如果政府认为教育可以降低财富占有上的不均等，或将每个公民都要接受某种最低水平的教育本身就看作是应该追求的一个目标，政府就会把教育作为公共供应的物品。
　 在确定某种物品或服务是否采取公共供应的方式时，上述几种理由可能具有不同的重要性。有的物品可能既是因为排除困难，也是因为需求无弹性和对新增加的消费者的供应不需要，或几乎不需要增加成本，因而成为公共供应的物品；有的可能是因为某中的一、两个原因，而成为公共供应的物品。
　 当然，政府提供公共物品也可能是受到各种法规、习惯，政治家和管理者的自身偏好等的影响，或是为了竞选成功，为了现存的官僚机构的利益等。
　 公共物品与私人物品的区别主要是如果“每个人对这种物品的消费并不会导致任何其他人消费的减少”的物品被称为纯公共物品。以纯公共物品作为一端，另一端就是私人物品，其特点是一个人的消费增加一个单位，就使得他人的消费减少一个单位。在这两个端点之间的一些物品往往是既可以由公共供应的方式提供，也可以通过市场交换获得。这些物品如果以市场交换的方式获得就属于私人物品，如果以公共供应的方式提供就属于准公共物品或公共供应的私人物品。政府以公共供应的方式提供准公共物品或私人物品，从积极的方面考虑，大多是为了公平或提供有益需求。
　 如果我们把社会政策与政策以公共供应的方式提供准公共物品或私人物品相连系，从上面的分析可以看出，社会政策是公共政策中更具有争论性和更缺乏客观标准的部分。这也是社会政策称为一个单独的研究领域，然而又与公共政策有着密切的联系和难以划清的界线的基本原因。也是使社会政策的定义和研究成为一个复杂的和难以有定论的领域的原因。
　 蒂特马斯从社会服务与公共服务的联系与区别的角度阐述了社会政策与公共政策的关系。他认为从理论上可以将有关的服务分成四类：
　 1、只为个人利益而设的服务——供给与否，和个人生活方式无关；也不论服务是否会给社会带来好处。提供服务主要是基于需要。
　 2、既为个人利益也为社会利益而设的服务——例如对某些传染病的防治，就是既有利于患者个人，也有利于公众或社会利益。
　 3、着重社会利益多于个人利益的服务——例如感化服务，这既是社会服务中的个案服务，更有助于社会控制、社会利益。
　 4、对社会有益但其益处不能归个人独享的服务——例如城市规划、公园建设、交通管理、法律秩序、公共卫生、消防等。这类服务的待遇没有差别，不能用成本与利益、使用者与非使用者等标准来作区分。即使有时我们能够找到使用服务或造成损害的人，并向他们收费，但是收费的成本可能超过其获得的利益。
　 蒂特马斯认为对服务所作的上述四种分类，有助于区分“社会服务”和“公共服务”。区分“社会服务”和“公共服务”的最重要的标准是有差别、个人化的功能与无差别、非个人化的功能。
　 但是，他紧跟着就指出，在越来越复杂和专门化的社会里，要划清这些功能的界线是相当困难的。现代社会里的各种力量：经济的、科技的、社会的等，都在同时运作，从而使有差别、个人化的服务与无差别、非个人化的服务之间的界线越来越模糊不清。因为政府要提高服务就要通过税收来筹集所需经费，而各种经济的、科技的、社会的力量都能够对国家的税收政策和实际税额产生影响。没有任何一个社会群体会要求给自己加税。当各种力量作用的结果使税收减少时，有差别、个人化的服务就不得不减少。所以，“我们再一次认识到，社会政策完全是关于社会目的及其选择的问题。”(Richard M.Titmuss,1974)
　 　　三、社会政策与公民权利
　 马歇尔较早地阐述了公民权利与社会政策的关系。他把公民权利分为三种类型：公民的、政治的、社会的。他认为，在西方国家公民权利有一个渐进的发展过程。首先得以实现的是公民权利，以18世纪末、19世纪初个人的言论自由、迁徙自由已经获得了法律保障为标志，而且这种保障是以法律面前个人的充分平等为基础的。以这种公民的自由权利为基础，19世纪末、20世纪初以投票权和政治参与为标志的公民的政治权力得以实现。虽然，最初只是少数有财产的男性公民得到了这种权利，但是，作为发展的开端，选举权的范围逐步扩大，最终成为公民普遍拥有的政治权利。以公民的权利和政治的权利为基础，20世纪公民权利实现了其最终的形式，既公民的社会的权利。公民的社会权利的制度化是通过失业保险、教育和健康服务的提供等社会政策体现的。马歇尔认为以公民的社会的权利为基础的社会政策，可以提高公民的福利水平、减少资本主义社会的阶级制度产生的内在的社会不平等。(T.H.Marshall,1950)。
　 胡格曼在其《社会福利与社会价值》一书中比较系统地介绍了近年来对马歇尔提出的公民权利与社会福利的关系的分析和批评。其中一种批评与各种特殊的身份认同群体的形成导致的明晰的社会分化相连系。这种社会分化与社会的阶级分化不同，当然也可以包括阶级分化。这种分化表现为妇女群体、黑人和少数民族群体、老年人群体、残疾人群体、同性恋者群体、环保运动等。阶级关系只是这整个图景中的一部分。这些群体的存在表明社会不平等依然存在，但是，并不完全是阶级制度造成的；表明马歇尔的以公民的社会的权利为基础的社会政策，可以提高公民的福利水平、减少资本主义社会的阶级制度产生的内在的社会不平等的看法并没有实现。
　 针对着以特殊的身份认同形成的各种社会群体，这些群体从不同的方面提出各自的特殊的社会需求的情况，有人认为由于这种社会的分化已经不存在共同的社会政策的社会的公民权利的基础，这些群体的运动可能导致新形式的社会排斥。也有人提出了“相对的环境中的绝对的需求的概念”或“界定基本的客观的需求”的设想。其基本的含义是，首先要满足公民的基本的或绝对的需求，如清洁的饮用水、充足的有营养的食品、安全的环境、有意义的初级社会关系、经济保障等。同时还要考虑各种分化的社会群体的特殊需求，而对于各分化的社会群体的特殊需求的满足，必须通过当事人的积极参与来实现(Richard Hugman,1998)。　2　结合马歇尔的社会政策是以公民的社会权利为基础的见解，以及社会结构的新的变化与各社会群体参与社会福利服务的相关性来看；再结合本文在前两部分提及的社会供给和需求的多元化问题，以及用于社会福利服务的经济资源在各社会成员之间及与国家机构之间的分配，一般要取决于民间力量与掌握国家权力的官员之间的力量对比的问题，我们更可以理解到社会政策的制定和实施确实与公民权利有着密切的联系。而且与社会的各个构成部分，或说各类社会群体维护自身的公民权利的努力也有着密切的 叵怠BR> 　 此外，将社会福利政策与公民权利相连系，也表明现代社会的福利服务，通过多元化的社会供给方式来满足公民的基本生活需求，与恩赐、怜勉是完全不同的。这种不同之一就体现为公民的积极参与。通过参与既表达自己的需求、自己所属群体的需求，也了解其他人的需求、其他群体的需求，通过这种参与和表达的过程，还可以在一定程度上避免对社会福利的过分依赖。
　 总之，既然“社会政策完全是关于社会目的及其选择的问题”，如何选择就需要以公民权利的行使为基础。