论我国缓刑制度的适用

　　我国97《刑法》第72条至第77条的规定，缓刑是指人民法院对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔改表现，认为暂不执行原判刑罚，确实不致再危害社会的，给予规定一定的考验期限，暂缓其刑罚的执行，如果被判缓刑的犯罪分子在缓刑考验期限内没有再犯新罪或没有被发现判决宣告前还有其他罪没有判决，也没有违反法律、行政法规或国务院公安部门有关缓刑的监督管理规定、情节严重的行为的，缓刑考验期满，原判刑罚就不再执行的制度。
　　1、我国缓刑适用现状。
　　一、适用率偏低，没有广泛使用。在西方发达国家，缓刑是刑法的“第三根支柱”，是“特殊的刑罚手段”，缓刑的适用在整个刑罚体系当中占有很重要的地位。虽然近年来英美等国家受犯罪情势、公众舆论等影响，监禁率和监禁人口有明显上升，但与我国相比，缓刑率仍远高于我国。据联合国1994年的统计，美国有1，397，505人处于缓刑之中，与总人口的比例为10万中有536.16处于缓刑监督之中，而同年，美国的监禁率仅为10万分之389；在加拿大，其监禁率为10万分之95，其缓刑率为10万分之217；苏格兰的监禁率为10万分之109，其缓刑率为10万之117.12；荷兰的监禁率为10万分之57，其缓刑率为10万分之79.14；日本的监禁率和缓刑率都很低，但是缓刑率也超过了监禁率，其监禁率为10万分之30，而其缓刑率高达10万分之47.17.同上述国家相比，我国的缓刑率低得多，1999年仅有14.86%，全年才有9万名罪犯被判处缓刑，即使以平均三年的缓刑期计算，我国现在处于缓刑之下的总人口也只有27万，而我国目前的在押罪犯已经超过了141万。近两、三年来，我国适用缓刑情况有所改善，但缓刑适用率仍远低于上述其他国家。
　　二、没有正确使用，社会观感不好。缓刑适用因人因时而异，量刑标准不统一。即使是性质相同的案件，有时候能适用，有时候不能适用；
　　“严打”时期缓刑适用较少，非“严打”时期缓刑适用相对较多；有关系的人能适用，没有关系的人没法适用。缓刑有时成为平衡各方关系的工具。还有对本地人适用得多，外地人适用得少，甚至不用。一些外地人即使符合适用条件，但当地的法院却因为是他外地人不予适用缓刑，而判处拘役或较短的徒刑。刑种适用过于集中，特别是贪污、受贿案件适用率太高，与我国反腐败形势相悖，使得老百姓不解，甚至产生误解。
　　三、缓刑考察监管效果差。公安机关监管不力，脱管、漏管现象十分严重。目前，公安机关内部并没有设立专门的考察机构，而是把考察的任务压给基层派出所，基层派出所一般配置5至7名警察，警力薄弱，刑事案件、治安案件的办理已经把他们压得喘不过气来，实际上无暇顾及行刑工作。况且缓刑考察工作在业务上与公安机关的业务并无实质联系，公安干警缺乏专业监管考察素质，所以该建档没建档，该跟踪监督的没跟踪监督，把缓刑考察工作当作一种负担，没有也不会主动地做好此项工作，因而无力有效地监督、改造在社会上服刑的缓刑犯，致使这部分人往往处于放任自流，现实中常常出现了“法院只管判，考察无人管”的状况，缓刑成了免刑。
　　2、制约我国缓刑全面适用的因素。
　　一、政府投入不足。缓刑的执行费用显然比监禁刑低，政府部门可以节省监狱的建设费用、设施运行与维修费用、犯罪人的伙食费用、看守人员工资等等。但是，对缓刑犯的执行毕竟需要一定的费用。如缓刑执行人员的薪水、培训费用、日常办公的费用、考察出差补贴等等。据了解，1992年美国执行一名常规缓刑犯的日平均费用是1.75美元，到现在恐怕更高。在英国，80%的缓刑的执行费用来自政府预算，20%来自地方财政。众所周知，我国政府在缓刑执行方面的投入是相当低的。国家并没有专门的缓刑执行预算，地方政府也没有专项的补贴，对缓刑犯考察所需的费用主要是财政拨给公安日常办案的那一块，并没有缓刑考察专项资金，这势必影响到考察运作的积极性。
　　二、立法疏失、司法解释滞后。
　　（一）我国刑法规定由公安机关作为缓刑考察机关并不科学。1997年《刑法》第76条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合。”这一规定明确了我国的缓刑执行机关是公安机关。公安机关作为缓刑的执行机关，不管是在理论上，还是在实践中都存在诸多的问题。首先，从理论上讲，公安机关执行缓刑与公安机关作为刑事侦查机关的身份和职能不相称，公安机关是侦查机关，而缓刑执行虽然是一种量刑制度，但内容有行刑的范畴，这就违背了“分工负责、相互配合、相互制约”这一刑事诉讼基本原则。其次，公安机关担负着打击犯罪、维护治安的重责，刑事案件、治安案件的办理已经把他们压得喘不过气来，任务十分繁重，实际上无暇顾及行刑工作。因而，由公安机关担任缓刑考察机关的规定不科学，难以满足缓刑考察的现实需要。
　　（二）刑法对缓刑适用条件规定过于原则，立法、司法机关没有对如何适用该条件作出明确具体司法解释，法官在应用中难以准确把握。《刑法》第72条的规定：“根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，使用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑”。该条款中的“犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现”、“确实不致再危害社会”只是一种粗线条、原则性规定，刑法不可能也不必对适用条件作出涵盖一切可能的规定，实践中具体的应用法律问题应由司法解释给予解决。但1997刑法已实施多年，立法、司法机关并未对该法条作出具体如何应用的司法解释，使得法官在办案中由于该条款规定过于原则、抽象而难以准确把握。由于在法律适用上没有统一的、具有可操作性的具体标准，在司法实践中必然造成同一犯罪情节和悔罪表现，在不同的法官手里，会得出不同的预测结论。最后该缓刑的得不到缓刑、不该缓刑的被缓刑了，使缓刑适用具有很大的随意性。
　　（三）法律缺乏针对缓刑犯的强制性义务规定，司法解释又没有补足，造成执法困难。对于缓刑犯在缓刑考察期间可以做什么、不可以做什，什么情况该报告、什么情况不必报，对缓刑执行应如何监督等内容法律没有作出详尽的具体规定。在具体操作中，虽然公安机关有个关于缓刑犯管理执行配套规定，但该规定只是对刑法规范缓刑犯行为的简单重复，没有对缓刑犯日常行为作出具体要求，也没有规定一些限制性的遵守义务和强制性的履行义务，如不能与哪些人接触、不能进入什么场所、不能携带什么物品等等。由于考察内容不够具体，没有强制性的应遵守义务，约束力极差，公安机关和监管考察小组对缓刑犯管理、考察无从下手，造成有的缓刑犯甚至无人过问，放任自流，不能充分发挥缓刑制度的管理、考察、约束作用。
　　3、完善我国缓刑制度的一些举措
　　一、改变执法环境
　　（一）加大投入，改善缓刑执行的硬件环境。改善缓刑执行的硬件环境投资包括：办公场所的设立，监管考察费用，考察人员的工资及培训费用，被害救济基金的成立，社区治疗、帮助就业机构的建立，缓刑犯资料的全国计算机联网等等。这些投资需要大量的资金，因此政府应编出专门的预算，拨出专项资金进行建设。至于日常办公费用的不足，可由地方税收和通过慈善募捐给以补足。固定办公场所的设立，给缓刑犯和缓刑考察人员之间的联络提供一个比较合适的场所，方便他们的沟通，便于真正落实相关的报告制度。专职的考察人员、相应的工资待遇和补贴，提高了考察人员监管积极性。定期不定期的监管、考察培训，增强他们的责任感，提高专业的考察监管能力，才能做好各项考察工作。社区治疗、帮助就业机构的设立，为缓刑犯提供疾病的治疗、就业辅导等人道主义措施，有利于感化被执行人员，提高他们改造积极性，缓刑犯资料的全国计算机联网可以增加外地缓刑犯执行的可行性等等，这些措施的完善，为缓刑犯的考察提供一个很好的载体，才能把各项考察工作落到实处。
　　二、完善立法及司法解释
　　（一）修法改变考察机关的规定，把缓刑考察权赋予一个比较合理的专门机构。既然由公安机关负责考察并不合理，就应通过修法进行重新调整，把考察监督权赋予一个合理的专门行刑机构。我国的基层司法局就是现成的一个通过小改造就能负起缓刑考察职责的单位。一方面，我国各级人民政府都成立了司法行政机关、但由于职权配置的不合理，基层司法行政机关工作量很小，据笔者调查，现在一个乡（镇）一般配备2名司法人员，每年只承担少量的民事司法调解任务，一个月一般只有一件左右，有些地方甚至整年都没事干，其曾经主管的律师、公正工作等正朝着行业自律的社会化管理模式演变，这使得基层司法行政机关在一定程度上出现了“虚置”现象。在另一方面，我国乡镇与街道一级的基层司法行政工作经过多年的发展，目前已经形成了较为健全的组织体系，且人员具备一定的法律知识。据司法部公布的数据，到2000年底，全国已建立司法所4.02万个，占全国乡镇（街道）建制数近80％，司法所队伍发展到9.4万人，专职司法助理员队伍5.5万人，大专以上文化程度的占到41％；此外还有近万人兼职从事司法助理员工作。另外，到2000年底，全国建立了34219个基层法律服务所，全国基层法律服务工作者总数为121904人。基层司法所和基层法律服务所，具有贴近社区、面向群众的优势，在预防违法犯罪、维护社会治安、为基层单位和弱势群体提供法律服务等方面，起到了积极作用。其上级主管部门司法部、司法厅又是具有行刑管理权的单位，有较好的行刑经验。缓刑考察虽然不属于行刑制度，但其内容上也具有一定的行刑内涵，所以，应当整合现有的基层司法行政体系资源，通过修法把缓刑考察监督方面的职能由公安机关转变给司法局，并对其工作人员进行缓刑执行专业化培训，逐步将其改造成为以执行缓刑为主要职责的专门执法机构是可行的。
　　（二）应在司法解释中细化缓刑的适用条件。我国刑法典第72条只规定缓刑适用的实质性条件，立法或者司法机关应当对如何应用该条件做出进一步的细化规定，便于法官操作。首先，应对什么情形属于“有悔罪表现”提供明确可循的依据，例如，投案自首、归案后如实交代自已罪行、主动检举揭发他人的犯罪事实、采取积极措施避免或减少犯罪造成的损失、积极退赃和积极对受害人进行民事赔偿等，都可视为悔罪的具体表现。其次，可以考虑从正反两方面为缓刑的适用提供具体应用法律的导向，即：一方面明示可以适用缓刑的犯罪类型或罪犯类型，引导司法人员对此类符合缓刑条件的犯罪人优先适用缓刑，如交通肇事罪、失火罪等过失犯罪、自诉案件、家庭或邻里纠纷引起的轻伤害案件且已取得被害人谅解的、中止犯，未遂犯、胁迫犯等等；另一方面，可以明令禁止或需要限制适用缓刑的犯罪或罪犯类型，除了现有的累犯不得缓刑的规定之外，补充规定对于故意杀人、强奸、抢劫、拐卖人口、黑社会性质犯罪和贩毒等性质严重的犯罪类型，以及惯犯、犯罪集团或聚众犯罪的首要分子等，应限制缓刑的适用。此外，立法规定“确实不致再危害社会”这一条件应结合判前人格调查情况作出判断，法官不能只根据个案的犯罪情节和犯罪人的外在特征推断其再犯罪的可能性大小，故在细化缓刑适用标准的基础时，把缓刑犯的判前人格调查材料所反映出来的情况，纳入决定是否给予适用缓刑的依据。
　　（三）、充实缓刑考验期内的行为规范，增加一些强制性的义务。我国1997刑法第75条规定了四项被缓刑人必须遵守的规范，即（1）遵守法律、行政法规，服从监督；（2）按照考察机关的规定报告自己的活动情况；（3）遵守考察机关关于会客的规定；（4）离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准。同国外立法相比，我国刑法的这一规定显得过于简略、空泛，所以考察机关在制定相关配套执行细则时，应参考国外立法，增加一些强制性的义务条款，让缓刑犯老老实实做一名真正意义上罪犯。一类是增加一些禁止性条款，其主要目标在于加强对被缓刑人的行为约束，督促其过守法生活，避免重新犯罪。例如，要求他们不与吸毒人员来往、不从事特定的职业活动；不在专门指定的任何地点出现；不参与赌博；不与某些被判刑的人来往；不得威胁犯罪受害人、证人；不持有或携带管制刀具、不得光顾那些可能导致犯罪的场所（如酒吧、娱乐场所）；不得接触那些有劣迹、可能促成其继续犯罪或提供犯罪机会的人；不得拥有、传递可能导致犯罪的物品。另一类是义务性条件。这类条件旨在培养罪犯的社会责任感和社会适应能力，促进其再社会化。缓刑犯须遵守的义务性条件有三类，一是财产方面的条件，如赔偿受害人经济损失、按时缴纳罚金或提供其他服务等；二是处遇方面的条件，如接受文化教育、向被害人当面道歉、职业训练、戒酒解毒治疗和精神治疗等；三是工作和生活方面的条件，如要求罪犯认真参加工作、尽心供养家庭和抚养子女、定期到社区义务劳动等。